普华永道解读《碳排放权交易管理暂行条例》| 观点与方案

佚名来自：普华永道次 2024-02-23

普华永道解读《碳排放权交易管理暂行条例》

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为进一步健全碳排放权交易管理基本制度框架，国务院总理李强于近期签署了国务院令，公布了《碳排放权交易管理暂行条例》，自2024年5月1日实施。本文将解读并归纳该条例的重点内容，研判其对碳市场相关参与主体的影响，以期为企业合规履约与低碳转型战略布局提供参考。

随着气候变化成为国际关注的焦点，世界各国都采取了积极行动。中国作为负责任的大国，正在积极稳妥推进“碳达峰”与“碳中和”相关工作，加快产业绿色低碳转型。碳排放权交易体系是指以控制温室气体排放为目的，以温室气体排放权利为标的物所进行的市场交易，它既是实现双碳目标的政策工具，也是一种市场化机制，它既能将减排责任落实到企业，又提供了相应的激励机制，降低了全社会的减排成本。为进一步健全碳排放权交易管理基本制度框架，国务院总理李强于近期签署了国务院令，公布了《碳排放权交易管理暂行条例》，自2024年5月1日实施。本文将解读并归纳该条例的重点内容，研判其对碳市场相关参与主体的影响，以期为企业合规履约与低碳转型战略布局提供参考。

《碳排放权交易管理暂行条例》（以下简称《条例》）作为首份全国碳市场的法规性文件，将原先《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《管理办法》）的立法层级从“部门规章”上升至“行政法规”，为全国碳市场运行管理提供了明确的法律依据，有助于防范市场运行风险，构建规范透明的碳排放权交易体系，促进全国碳市场平稳有序运行和高质量发展。

《全国碳排放权交易管理暂行条例》出台时间线

《条例》在碳排放权交易市场的覆盖范围、纳入对象、配额分配、数据监管、配额清缴以及交易运行等方面作出了清晰规定，标志着全国碳排放权交易管理将从以下重点工作任务着手，构建完善的管理体系与严格的监督机制。普华永道从以下六个方面分析了《条例》带来的近期和远期影响：

一、对控排企业的数据质量管理提出了更高要求

真实可靠的数据与科学准确的碳核算是碳排放权交易市场健康运行的基础。《条例》对控排企业的碳核算工作提出了挑战，对数据质量提出了更高的要求，迫使企业加强对数据核算、报告编制、台账管理的重视，严格遵照国家有关部门制定的技术规范开展扎实的碳盘查与碳核算。这意味着控排企业不仅需要开展实实在在的碳减排工作，在碳排放监测、核算与信息管理方面，也需要提高专业管理能力，以确保碳排放监测数据能够真实可靠地反映出企业的碳排放管理水平，减少配额支出，甚至增加配额盈余。

二、为碳市场相关主体尽职履责提供了细则指引

《条例》清晰界定了国家及地方政府主管部门、重点排放单位以及第三方技术服务机构这三大主体在数据报送、审定核查、配额交易等不同环节涉及的相关职责。其中重点排放单位需开展碳排放数据监测与报备，并遵循规定的交易方式出售或购入配额，在规定期限内足额清缴碳排放配额；第三方技术服务机构可协助重点排放企业编制年度排放报告或对报告进行技术审核（但在同一地域范围内不得同时从事），并对其出具的报告或审核意见承担相应责任；政府相关部门负责数据报送与市场交易监管，防止一切弄虚作假行为。

于控排企业而言，因其可委托技术服务机构进行排放报告的编制，一定程度上弥补了其在碳信息报送中专业能力的不足。但同时，由于技术服务机构与政府监管机构依法履职的需要，会将履责压力最终传导至控排企业，进一步强化对控排企业提交的信息与报告的审核，如开展现场检查，要求提供更多支持性数据和资料等，促使控排企业不断提高自身的数据质量与透明度。

三、对违法违规行为设置了严厉警示与惩处措施

为防范并制止破坏碳市场秩序的行为，《条例》制定了严格的处罚措施。对于重点排放企业，将受到高额罚款、停产整治甚至承担刑事责任的情形包括但不限于：在温室气体核算与报告编制中存在造假或重大缺陷、未按照规定清缴碳排放配额、阻碍或拒绝政府相关部门依法监督检查等。例如，对于企业在年度排放报告编制过程中使用虚假数据资料或实施其他弄虚作假行为的现象，生态环境主管部门将没收其违法所得，并处违法所得5倍以上10倍以下的罚款；若无违法所得或违法所得不足50万元的，处50万元以上200万元以下的罚款。此外，追责对象也覆盖了技术服务机构和相关监管人员：出具不实或虚假检验报告的技术服务机构将面临不同数额的罚款甚至被禁止从事相关业务；而在监管中徇私舞弊的公职人员以及违反规定私自参与碳排放权交易的某些特定机构（如监管机构、注册登记机构、交易机构等）的公职人员也将依法受到处分。

严格的处罚规定彰显了《条例》规范碳市场行为的决心，有助于营造稳定透明可预期的市场环境。这也意味着碳交易参与主体将承担更高昂的违规成本，迫使其不断规范自身行为以满足法规要求。

四、为强化控排约束提供了政策依据和市场预期

《条例》第九条提出碳排放配额实行免费分配，并将根据国家有关要求逐步推行免费和有偿相结合的分配方式。目前，国际成熟的碳市场已经引入配额拍卖制度，例如在第四阶段（2021-2030年）欧盟碳市场的配额分配中，预计拍卖方式占比57%1，超过免费分配占比。在此背景下，为逐渐收紧免费配额供给，有效推进产业结构绿色转型，配额有偿分配也有望在不久的将来于我国碳市场落地执行，这将进一步增加控排企业的履约成本，倒逼企业节能减排。

五、为扩大交易范围和激发市场活力创造了条件

《条例》在一定程度上反映了碳市场交易主体将在未来不断扩展的政策趋势。首先，《条例》第七条指出“纳入全国碳排放权交易市场的温室气体重点排放单位以及符合国家有关规定的其他主体，可以参与碳排放权交易”。其中“符合国家有关规定的其他主体”为其他中介金融机构的参与留下了空间。截至目前，已有至少8家2券商机构收到了中国证监会《自营参与碳排放权交易的无异议函》，获得自营参与碳排放权交易的资格，为未来券商等金融机构正式被生态环境部批准参与全国碳市场交易铺平了道路。此外，《条例》第三十二条提出生态环境部将根据实际需要，对民用航空等行业开展重点排放单位名单制定、配额发放与清缴等具体管理办法的制定。这表明未来更多高碳排行业与企业将面临强制碳市场的履约要求。随着多元化机构与行业的陆续纳入，将进一步促进碳市场资本要素流动，增加市场活跃度，推动全国碳市场发展成熟，增强市场主体对碳市场发展的信心。

六、为加强碳交易统一管理提供了政策方针支持

《条例》第二十九条规定此前建立的地方碳排放权交易市场应参照该条例的规定完善相关管理制度，且本条例实施后不再新建地方碳排放权交易市场，重点排放单位也不再参与地方碳排放权交易市场的相关交易。这与2022年4月国务院在《关于加快建设全国统一大市场的意见》中提到的“建设全国统一的碳排放权市场”的政策主张相一致。随着未来碳排放权交易的行业标准与监管机制趋向统一，将减少由于全国与地方碳交易规则的不一致对控排企业在履约和碳交易中产生的困扰与不利影响。

为落实《条例》的规定与要求，建议已纳入碳市场的发电行业控排企业和未来可能逐步纳入的其他高碳排行业企业从以下四个方面着手做好相关工作：

做好碳排放数据监测与核算。建议企业按照相关技术规范开展数据收集、监测、核算与报告与存档，采用合规的监测数值，一方面应避免因采用保守估计的默认值而高估自身的碳排放量，另一方面应确保监测数据的真实性，规避违规处罚的风险。
制定碳减排措施与执行方案。建议企业积极践行国家双碳目标，在生产工艺流程的各个环节发掘碳减排机会，实现对内节能减排，对外产业赋能。
搭建全方位的碳管理体系。建议企业体系化开展碳管理工作，建立涵盖碳核算、碳减排、碳资产等多维度的碳管理体系，并从制度政策、组织架构、系统工具等方面辅之以配套的保障措施，在企业内部打造一支专业素养与碳管理知识兼备的人才队伍。
规划低碳转型战略与路线图。建议企业结合自身业务布局，着眼长远，制定完整的低碳转型战略与实施路线图，以从满足基本的合规要求出发，逐步提升企业的低碳竞争力。

作为全球领先的可持续发展咨询服务品牌，普华永道持续致力于服务企业低碳转型，在协助企业制定低碳转型战略、搭建碳管理体系、开展碳盘查与碳核算，部署碳排放监测系统、碳资产开发和管理等方面具有丰富经验，从制度设计、资源分配、系统搭建、能力建设等方面为企业提供全方位服务。