科尔尼：行动导向：构建城市营商环境评估新型体系

作者： 

周鹏远，科尔尼管理咨询合伙人

崔向忠，科尔尼管理咨询项目经理

世行全新的营商环境评估体系注重企业实际感受

世界银行于2002年提出“营商环境”（Doing Business）概念后，对全球超过190个国家和地区的营商环境进行持续跟踪，开展年度评估与排序。其先后发布了17份《营商环境报告》，分析各个国家与地区对投资者和经营者的吸引力，为各类投资决策提供了重要的参考依据。

由于其巨大的国际影响力，世界银行的《营商环境报告》直接推动了全球各国不断努力提升营商环境，客观上也促进了全球进一步的开放融合。

但世界银行《营商环境报告》的调研对象以专业服务人员、政府官员与学者为主，客观上难以体现企业的感受与直接诉求；评估指标聚焦在企业经营过程中的各项流程的效率与成本，较少涉及企业关注的更宏观层面的经济环境、政策环境、科研环境与人才环境等。因此，世界银行的评估体系存在一定的局限性，也受到了很多外部的批评。

随着营商环境改革工作的深化，世界银行以流程评估为导向的评价结果难以全面、准确地反映企业的真实诉求，难以更深一步地指导政府制定出台优化营商环境的政策。

因此，世界银行于2021年9月中止“DB营商环境评价项目”，2022年提出“利商环境BEE”(Business Enabling Environment) 开始向世界银行的各个成员国、智库及学者广泛征求意见。后于2023年正式发布一套全新的评估体系——“营商环境成熟度B-ready”。

相较于原来的DB营商环境评估体系，B-ready的评估体系兼顾宏观层面，既关注政策法规全面性，也关注相关机构与实操流程便利度。在数据采集方面，原DB主要问卷调研专业服务机构，而B-ready广泛采集各类企业数据，咨询私营部门专家，包括单独执业者和在大中小企业工作的从业人员。这其中体现的一个重要观念，就是更体现企业的直接诉求与实际感受。

世界银行《营商环境报告》10大评估维度聚焦在企业运营的微观层面：企业开办、施工许可、登记财产、获得电力、获得信贷、跨境贸易、纳税、合同执行、保护中小投资者及办理破产。

立足企业获得感关注政策与要素的改善

科尔尼在2019年发布的营商环境白皮书中提到，城市的营商环境的提升分为三大阶段：

第一阶段改善流程环境：企业从开办到清算的全流程内政务手续是否高效、便捷与低成本；

第二阶段改善政策环境：企业在政府服务、法治水平、知识产权保护和准入门槛等方面是否普惠透明，能否具备试点突破政策；

第三阶段改善要素环境：企业在投资某个城市，是否能充分获取人才供给、资本供给、供应链配套及高端生产服务支持等方面，实现多元本地化的发展诉求；

目前国内的一线城市基本完成第一阶段的工作，如北京与上海在2017~2019年出台的“营商环境1.0~3.0版本”主要对标世界银行的“DB营商环境评估体系”的标准，聚焦“流程再造”，改善企业经营过程中的各项基础服务。

自2020年起，一线城市营商环境政策从4.0逐步迭代到6.0，这也象征着一线城市普遍进入营商环境提升的第二三阶段。本阶段更关注企业投资决策与运营更基础的要素，聚焦政策环境、投资环境及创新环境等改善工作。这对于打造国际高水平的营商环境，吸引国际级企业机构更为关键。

对于国内营商环境领先的城市，如上海、北京，已基本完成“流程再造”的第一个阶段工作，目前聚焦在改善政策环境与要素环境层面的工作。

营商环境的提升工作专业性强、跨部门协作多，是一项主体多元、内涵宽泛的系统性工程。但毫无疑问，营商环境的评估应该是这个提升工作的起点：

国务院于2018年1月份提出建立中国营商环境的评价机制，并于2019年10月份以行政法规的形式明确建立中国特色的营商环境评价制度的要求。国内各省市结合自身发展特点，纷纷开展营商环境评价的实践工作。由于评估维度复杂，多采用定制化的评估模式，以呈现相关城市或地区的得分与排名为主要目的。

但科尔尼发现，在评估过程中，相当数量的城市政府将超过70%时间投入到数据采集分析工作中，但针对企业更关注的营商环境提升的行动计划，与相关政策的设计，却仅投入了10~20%的时间。这就造成了评估活动更多的成为一个结果的对外呈现，对实际改善本地营商环境提不出太多针对性高、落地性强的建议和举措。而这也导致评估与政策设计一定程度上的脱节。对于那些将评估工作完全外包给外部机构的案例中，这一情况尤为突出。

部分城市将70%以上的时间投入营商环境评估维度的数据采集、分析的工作中，目的是为了获取营商环境的得分与排名，而在政策设计与行动计划的投入时间较少。但这与营商环境第二三阶段的关注重点不匹配。

科尔尼通过先进城市对标、政策评估及相关方访谈，建议重新调整城市营商环境的思路，打造以终为始、行动导向的新评估体系。具体而言，就是围绕“有没有”与“好不好”两大方向制定营商环境的提升政策与举措。

“有没有”重点关注营商环境的优化政策是否到位，通过政策对标、本地评估及举措取舍等方式来找到更适合本地营商环境提升的政策与举措；

“好不好”更关注优化举措是否落实到位，从“服务意识”（Mindset）到“保障机制”（Enabler）制定对应的政策与行动计划。

对单个城市而言，其遇到的绝大多数营商环境问题都不会是全新的——在全国或领先全球城市网络范围内，极大概率有其他城市曾经经历并有相对成型的解决方案，正如一句谚语所说，“太阳底下没有新鲜事”。

因此“行动导向型”营商环境提升的重点在于在较细的颗粒度上，对营商环境各项政策内容，进行广泛的政策对标，并在此基础上进行评估与取舍，从而确保评估识别出的问题，能与某一项解决方案强挂钩，以此方式实现评估与政策设计的高关联性。

“有没有”

四步走提升营商环境，重点聚焦政策设计与取舍。

营商环境改善不能仅停留在数据采集与流程对比层面，更不能照搬领先城市的营商环境政策，而是要着手于本地发展现状研究与政策体系的全面评估后，设计更有针对性的政策体系，其主要工作包括：

“选维度”：选取适合本地营商环境提升要求的评估维度，既要对标权威机构的评估维度，也要兼顾本地发展特色的要求；

“建全集”：以营商环境领先的城市为基础，融合多个城市的优势政策，形成一个“完美城市”的基线样本，构建政策的全集；

“评差距”：结合本地的实际发展现状，对每条政策进行综合分析，评估具体政策背后的差距；

“做取舍”：营商环境改善举措的取舍，包括结合本地不同发展阶段的取舍，和实施优化举措的所带来的资源投入与行政成本优化的平衡取舍。

我们应该将20-30%的时间投入到“选维度”与“建全集”，超过70%的时间应投入到“评差距”与“做取舍”，包括本地发展现状评估、领先城市的对标、营商环境提升政策的设计及行动计划的取舍。

既要关注基础服务，优化流程提升便利度；更要关注增值服务，从政策与要素的角度提升企业感受度。

构建政策全集的维度，首先要围绕“基础服务”，关注企业政务办理的便利度，侧重精简办事流程、缩短审批周期及规范公平法制。因此，基础服务聚焦流程层面，关注政策的覆盖面、深度与细度。具体维度可参考世界银行B-ready评估体系的十大维度：企业准入、经营场所、公用事业接入、劳工、进入服务、国际贸易、纳税、争端解决、市场竞争及企业破产。

同时，也需要围绕“增值服务”，关注更为宏观的政策环境与要素环境，聚焦企业实际感受，提供多元化的服务、产业要素保障及各项系统化的主动增值服务。

主动企业服务：资源对接、主题培训

研发服务：知识产权服务、公共研发平台、产学研服务

融资服务：投融资服务

人才服务：人才落户、人才招聘、人事管家

“好不好”

提升服务意识，引入变革管理，构建保障体系。

“提升服务意识”是优化营商环境最基本，也是最重要的举措，与企业的实际感受度直接相关，但通常又难以直接量化考核。因此，服务意识的提升不是一蹴而就，而是要经过长期的努力坚持，在相关组织机制下，不断总结经验，不断精进提升。

从管控机制上，将营商环境事项纳入一把手工程，提升营商环境事项的优先度与效率，增强营商环境领导小组的贯彻统筹力度。从考核机制上，加强“服务好”正面考核激励，从单一的流程层面的考核转向政策创新度和企业感受度等多方面的评估。

而从变革管理的角度来看，加强领导小组牵头，推动招商与服务一体化，形成组织合理；学习先进城市经验，畅通专业的意见渠道，形成可落地的指导制度；优化各类考核激励，完善内外督察机制，形成正面考核导向。

感谢科尔尼咨询顾问卢思亦、张颖洁、吴旻对本文做出的贡献。