德勤：变局下的城投，何去何从（上）

21世纪初至今，以城投为代表的数万家地方政府投融资平台，与中国国内高速投资、建设、发展需求共生，为各地发展立下汗马功劳。

逢百年未有之大变局，国际格局变化势不可挡，疫情影响、经济复苏、市场供需状态及货币与财政政策走势等地区差异显现的背景下，我们认为，中国国内逐渐形成三大发展主题：一是构建以“双循环”国家战略为基础的新发展格局；二是持续深入推进“供给侧结构性改革”，控风险、提质量、保发展；三是促进“对外开放水平全面提升”。上述三大发展主题，尤其是供给侧结构性改革主线，为政府投融资平台改革奠定了三大基调。

一是持续严控地方政府隐性债务风险。从2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）开始，到2017年至2021年出台的一系列政策，中央一方面从举债端到金融机构端，逐年加紧对地方政府隐性债务和投融资平台融资行为的管控、规范和清理；但另一方面也为具备优势基础的省、市、区、县及开发区、园区投融资平台市场化转型发展、拓宽市场化投融资模式开创条件。

二是探索国有资本优化布局、提升效率、市场化运作模式。2013年党的十八届三中全会以来，中央对于改革国有资本授权经营体制指明方向，尤其是将国有资本投资公司、运营公司（以下简称“两类公司”）作为中央与地方国资体系创新监管模式、优化国有资本布局、提升国有资本效率的主要抓手，强调“管资本”职能属性。自2018年《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号）颁布，2019年在中央国有企业层面进行21家两类公司改革试点，各省市国资体系在两类公司改革领域也进行了积极探索。

三是持续提高城市、公用事业投资与运营的市场化程度。借鉴国外发达市场形成的高度市场化的城市与公用事业投资、运营、经营一体化模式，中国城市与公用事业不断向运营市场化与投融资市场化方向发展，经历了10多年从开放公用事业特许经营模式到公私合营PPP的推广，如今进一步发力开拓多元化市场化投融资模式，如：公用领域公募REITS等。

广大政府投融资平台近年砥砺前行，探索转型发展，但当前大部分平台仍面临三大问题。

一是未来整体定位不清晰，核心价值不明确。历史上城投为代表的政府投融资平台作为政府投融资职能的衍生，在区域、城市、园区等基础建设投资领域发挥了极为重要的作用，然而随着政府投融资职能的剥离，平台公司原先核心定位将不复存在，新的市场化为主导的定位亟需重塑，并决定平台公司未来能否生存与发展。

二是存量业务与增量业务，指令性业务与市场化业务与资源布局失衡，核心业务能力与业务模式缺失。大部分平台公司的历史定位决定了其缺失“业务”的现状，即：过往业务端大部分以执行政府指令性的投融资任务，以及代政府进行土地整理、政府投资管理、基建项目建设为主，缺失或缺少市场化投资、经营的业务；资源资产端可经营性比例很低，如可经营性资产占比低于10%、债务比率高于70%等情况较为常见；通常缺乏核心的市场化投资、经营能力，以及主导的业务发展模式。

三是现代化、高效率的管控运营体系缺失。受过往定位、业务与运营体制机制的局限，大部分投融资平台管控运营体系的政府与行政色彩浓重，缺乏对未来可能的市场化发展为主导、兼顾指令性业务战略定位与发展的支撑作用。具体表现为整体管控治理主线不明晰，关键决策低效，缺失以价值创造为导向的组织架构设置，“责权利”对等的职能、授权、绩效、激励体系以及高效明确的关键管理制度与流程。

未来以城投为代表的政府投融资平台必须顺势而为，因势发力，从三大问题着手，尽快谋求自上而下、由内而外的多层面改革与转型，实现可持续生存、跨越式发展。尤其是全国头部近2000家政府投融资平台，在承担大量指令性任务与存量债务的同时，也积累了良好的转型发展契机，如资产从百亿到近万亿，拥有良好的资信，积累一定的可经营性资产、特许经营权、城市与产业资源等，成功转型机会良好。

全国城投类平台公司资产排名 2021年

头部省、市城投与政府投融资平台近年来积极探索转型发展，获得一系列成功实践经验，根据我们多年服务政府投融资平台的经验，共总结出三大成功转型的模式。

一是结合国有资本投资、运营公司改革的战略转型。

二是以市场化为主导，以区域、城市投资与运营为基础的战略转型。

三是谋求突破区域与产业领域的发展模式。

平台公司成功转型，往往由自上而下，从分析定位、战略与业务、运营管理等的核心问题出发，再对各个层面进行转变改革而实现。以下我们用成功实践案例先来探讨前两类战略转型的方案。

结合国有资本投资、运营公司改革的战略转型

以中国南方某省级投融资平台为例，该集团在过去作为本地政府投融资职能延申的定位下，缺乏核心的市场化价值创造能力，且业务与资源布局极其分散低效，但通过传统的政府项目投融资、代管代建、基建项目组织管理方面仍形成了一定能力基础，并在一些稀缺的本地政府资源、重点项目参与、土地与经营权方面有所积累；在此基础上该集团从定位转变出发，推进战略转型。首先确立支柱型综合性国有资本投资运营平台的高位定位，进而谋定“一核两翼”的市场化价值内循环模式：以“资本运作”为核心，通过资产重组、资本运作、投资并购、基金管理、金融服务等，形成公司“管资本”与“产融结合”中枢；以区域综合开发平台为一翼，串联土地、项目与重点园区，形成产业与商业主题及配套地产综合开发运营全产业链主业；以新兴产业培育平台为另一翼，聚焦已有或潜在稀缺资源红利领域产业投资，如零售、能源与大健康等，并逐步形成市场化投、融、管、退能力，为长期转型“淡马锡”模式奠定基础。并在一定时期内兼顾本地政府指令性任务的完成，形成市场化业务与指令性业务的健康内循环。

以市场化为主导，以区域、城市投资与运营为基础的战略转型

以全国最大的政府投融资平台之一的中国北部省级城投公司为例，过往同样站在本地政府投融资、投建城市的职能定位上，以承接本地政府项目投融资任务、项目代管代建为主，虽然在城市运营服务领域有所布局，但是市场化投资、运营与经营业务占比小，经营性业务与资产布局极为分散，相关核心能力薄弱或缺失。面对改革大势与城投自身可持续发展要求，公司从定位转变出发，确立了“国有资本投资公司”的职能定位和“城市综合运营服务商”的业务定位，进而坚持“市场化、专业化”的战略转型主线。通过整合、投资与并购，培育建设“管资本”与“规划、投资、管理、运营全链条”核心能力，植根城市资源的资产经营、资本运作，并通过投资撬动主业发展及城市产业的国有资本布局，整合在城市综合运营服务领域的六大业务主力板块，确保既有精专聚焦，如环境、水务、城市更新，又有整体价值创造，如规划设计、资产经营、金融投资。同时保留指令性业务的特殊通道和接口。