普华永道：进一步提升自贸试验区建设国家战略承载力

党的二十大报告提出，“实施自由贸易试验区提升战略”。2023年，正值上海自贸试验区揭牌运行满10周年，作为常年跟踪研究中国自贸试验区建设的专业机构，普华永道将推出系列文章，“忆往昔峥嵘岁月，展未来华彩篇章”。

本文将以“战略”为关键词，从三个维度展开，即对中国自贸试验区“战略定位的再审视”、“战略内涵的再盘点”和“下一步战略要求的再讨论”，以期为自贸工作者提供一些开拓思路与抓手，为投资自贸的企业提供一些机遇分析和建议。

战略定位再审视，把握国家对自贸试验区建设的战略要求

国家对自贸试验区建设相关政策文件，曾提出三个对自贸试验区的战略定位，从时间先后顺序，分别为“新时代改革开放新高地”、“改革开放试验田”、“改革开放综合试验平台”，这分别是从历史意义、现实意义、实践意义给出的定位。三者存在有机关系：

“新时代改革开放新高地”

分析与理解：将自贸试验区建设置于中国整个改革开放历程的坐标轴，集成过往“改革创新高地”（经济特区、国家级经开区、海关特殊监管区等）成功经验，从新时代中华民族发展的历史交汇期和世界前所未有的大变局中，洞察新时代改革开放新的“时代内涵”，进而理解“新高地”的建设要求。

• 理解“时势”——“新时代”关键词

世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整

逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期，各种“黑天鹅”、“灰犀牛”事件随时可能发生

生产要素、生产力和生产关系正在全面变革，数据成为新生产要素，传统生产要素正在加速数字化转变

• 把握“实事”——“新高地”关键词

推进国家治理体系和治理能力现代化的新高地

更加注重系统性、整体性、协同性的改革开放新高地

更大范围、更宽领域、更深层次对外开放的新高地

数据要素化、要素数据化先行先试探索的新高地

“改革开放试验田”

分析与理解：以制度创新为核心、以可复制可推广为要求，加大开放压力测试。“试验田”的成功运作，需要“中央授权、部委支持与地方自主改革”三位一体。

• 关键词1：制度创新

聚焦中国开放型经济新体制构建的根本性制度、基础性制度优化和重构。但当前自贸试验区具体创新实践中，出现大量“碎片化创新”、“微创新”、“内卷创新”等。后期国家层面迭代提出“制度集成创新”，强调各个自贸试验区进行差异化，针对重点产业、重点功能、重要平台的综合制度赋能，连点成链、系统支持。

• 关键词2：可复制可推广

自贸试验区建设之初就要求制度创新成果“可复制、可推广”，这也与其“试验田”等定位相呼应。截至目前，21个自贸试验区累计有302项制度创新成果得以复制推广，包括以国务院发函等方式集中复制推广的自贸试验区改革试点经验共七批、合计167项，由国务院自贸试验区工作部际联席会议办公室（设在商务部）总结印发供各地借鉴的“最佳实践案例”共四批、合计61个，各部门自行复制推广的改革试点经验74项。

• 关键词3：压力测试

“压力测试”原本是计算机领域的学科术语，现在已经被延伸应用到多个领域，世界上主要发达经济体均把压力测试作为风险监测预警的工具，针对影响力强、涉众性广的银行开展测试。当前海南自贸港正在实质性推进压力测试，出台了《海南自由贸易港全岛封关运作前压力测试清单（第一批）落实措施及任务分工》相关任务事项压力测试方案。在压力测试过程中，试点环境与自贸港未来场景接近，如具备海关监管条件的洋浦保税港区承担了“一线放开、二线管住”自贸港监管制度的试点任务，也被称为未来海南自贸港的“样板间”。

“改革开放综合试验平台”

分析与理解：随着数字化、智能化带动经济社会结构的深刻变化，以“平台”为代表的新经济组织和新社会组织形式不断涌现，成为新思想、新业态、新经济的发源地。呼应这一趋势特征，自贸试验区被国家赋予“改革开放综合试验平台”的定位，关键点在“平台”打造。

• 关键词1：平台

平台经济发展对自贸试验区建设运行模式形成启发，强化“服务”，强调“集聚”，把核心研发资源放在平台，不断繁荣平台的生态圈，通过平台统一调配优化，如通过平台设计、平台协同、平台验证成果、平台保护知识产权、平台链接市场等。“平台思维”是聚合资源、打造生态的思维。结合更多业界企业、专家学者、行业监管部门参与自贸试验区建设，“政产学研金服用”生态圈覆盖更多领域、更广范围、更多部门，增强改革试验的连接性、整合性、辐射性。

• 关键词2：“全”——“事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期”

把准“全”的方法论，做好“跨”（跨领域、跨部门、跨区域、跨国界）字文章，系统集成谋划改革开放举措。例如上海自贸试验区建设以来，始终坚持从事物发展的全过程、产业发展的全链条、企业发展的全生命周期出发来谋划设计改革，站在“企业侧”、“群众侧”的角度，针对办成企业开业、项目开工、人才引进、做强产业等“一件事”打好改革组合拳。

• 关键词3：制度型开放

随着国际形势的新变化及对接CPTPP、DEPA等国际高标准经贸规则的要求，部分有条件的自贸试验区承担起“制度型开放”重任，即以国际大循环视野，以国际高标准经贸规则为对接对象，以风险防控为底线，开展更深层次、更高难度的制度创新。当前自贸试验区制度创新多为对国际经贸规则的响应，更多的是作为规则的参与者、跟随者。而在国际话语权越发被重视的当下，如何成为国际规则“引领者”，在国际交流舞台逐步掌握定价权，是下一步亟待突破的课题。

战略内涵再盘点，自贸试验区建设应积极融入国家战略

自贸试验区建设承载的国家重大战略举例

区域一体化战略。涵盖京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等。自贸试验区围绕区域一体化积极开展差异化试点任务，特色任务更加鲜明。

创新驱动发展和科技自立自强战略。二十大报告强调，加快实施创新驱动发展战略。加快实现高水平科技自立自强，以国家战略需求为导向，集聚力量进行原创性引领性科技攻关，坚决打赢关键核心技术攻坚战。上海、北京、江苏、安徽等自贸试验区积极推进“双自联动”，促进制度创新和科技创新双向赋能。

“数字中国”战略。十九大报告明确提出建设数字中国战略，适应新一轮科技革命和产业变革趋势、引领驱动数字经济发展和数字社会建设、营造良好数字生态、加快数字化发展。上海、北京、浙江等自贸试验区明确提出“数字自贸”建设方向。

“健康中国”战略。十九大报告明确提出健康中国战略，完善国民健康政策，为人民群众提供全方位全周期健康服务。江苏、北京等自贸试验区以“生物医药全产业链”制度创新为抓手，践行“健康中国”建设要求。

对各个自贸试验区建议

系统梳理本地可衔接和承载的国家战略。各个自贸试验区应深度分析所在省市禀赋及国家赋予的战略性任务，判断哪些国家战略、国家战略的哪些环节，需要通过“开放”尤其是“制度型开放”促进战略落地，以此作为下一步深化改革开放的靶点。

结合战略落地，谋划一批先行先试、系统集成举措。结合上述分析，总结本地既往针对该领域推出的制度创新成果情况，通过对是否做到“事物全过程”、“产业全链条”、“企业全周期”的审视，查缺补漏，继续谋划一批先行先试、系统集成的制度创新举措。

战略要求再讨论，大力实施自贸试验区提升战略

提升国际高标准经贸规则对接水平

国家要求。聚焦贸易投资、政府采购、知识产权、环境等重点领域，制定出台改革试点措施，选择自由贸易港和有条件的自贸试验区先行先试，率先构建与国际高标准经贸规则相衔接的制度体系和监管模式，为深化国内相关领域改革破冰、破题。

对各个自贸试验区的建议。已经被纳入《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》试点地区的自贸试验区，加快进行“首单”、“首例”突破，为全国提供闭环经验；未纳入试点的地区，可参考《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》背后体现的“国际经贸规则原文”转化为“先行先试举措”的清晰逻辑，自行开展针对DEPA、CPTPP等经贸规则的对接探索。

提升市场准入水平

国家要求。重点在投资和服务贸易领域加大压力测试。自贸试验区很重要的一个功能就是要进行压力测试。下一步，还将继续合理缩减外资准入负面清单，加大现代服务业领域的开放力度。服务贸易领域，出台自贸试验区和全国版跨境服务贸易负面清单，在更大范围内实行跨境服务贸易管理新模式。

对各个自贸试验区的建议。结合外商投资新业态、新趋势，以“全周期”、“全要素”为审视框架，继续排查外资准入准营堵点痛点，针对性开展压力测试和制度创新。借鉴海南自贸港服务贸易负面清单管理模式经验，前瞻准备全国自贸试验区服务贸易负面清单管理模式落地，围绕专业服务业、知识产权服务业、金融服务业等细分业态进行针对性开放举措试点谋划，加强国际服务贸易“招商引才”。

提升改革系统集成水平

国家要求。加强跨部门、跨领域、跨行业统筹协调，增强先行先试的系统性、整体性、协调性，顺应当前新产业、新模式、新业态不断涌现的态势，进一步在提升贸易投资自由化便利化水平的基础上，加强制度集成创新。聚焦新一代信息技术、生物医药等领域，探索制度创新，以制度创新助力加快建设现代化产业体系，维护我国产业链供应链安全稳定。

对各个自贸试验区的建议。继续发掘对开放“敏感度”高、制度创新释放发展活力的“边际效应高”的产业和行业，尤其是因关乎国民经济命脉而采取国家控制垄断的能源油气、航空航天等行业，因关乎广泛公共利益而实行强监管的生物医药等行业，通过制度创新进行“小切口”开放探索，有望带来较大“生产力爆发”，这也是“压力测试”的另一重含义。

普华永道长期致力于全国自贸试验区以及开放平台的开放政策研究、产业链制度创新、综合考核评估、国际合作产业导入等工作。期待通过中国自由贸易试验区（港）建设十周年系列研究成果的发布，促进自贸试验区深化改革。亦期待社会各界分享宝贵建议，携手为国家深化改革、自贸试验区高质量发展贡献智慧与力量。