这项全面的基础设施分析揭示了哪些措施行之有效，哪些无效。成功取决于选择正确的项目并高效地交付它们。
要点总结
这项全面的基础设施分析揭示了哪些措施行之有效，哪些无效。成功取决于选择正确的项目并高效地交付它们。
基础设施投资出现了显著分化。快速增长的国家在30年内使其基础设施存量翻了一番，而西方经济体的投资却停滞不前。
与传统观点相反，发达经济体从中获益最大，尤其是在能源和数字化领域的投资。但效率低下往往阻碍了这些收益的实现。
对于发展中经济体而言，机遇在于选择正确的战略项目，而不仅仅是建设更多基础设施。交通基础设施通常是最有价值的，但必须与相应的技能投资相结合。
由此产生了一套新的策略：选择正确、建设正确的国家可以实现卓越的增长、韧性和竞争力。
我们正在进入地缘政治不确定性的新阶段。使各国得以繁荣数十年的基于规则的秩序正在瓦解，经济格局也随之发生变化。在这样的世界中，对基础设施的投资比以往任何时候都更加重要。
除了其促进经济活动和社会进步的内在价值外，基础设施还为各国提供了增强抵御能力的平台。但这不仅仅是一种防御措施。随着经济安全重要性的增加以及技术和人口变化的加剧，拥有合适的基础设施对于抓住这些变化所创造的机遇也至关重要。随着资源变得更加有限和竞争，关键的挑战在于各国如何最好地确定优先顺序以应对这一新的现实。
在本报告中，我们为如何解决这一问题制定了一本手册。我们的新研究跨越 92 个国家和三十年，探讨了基础设施与经济增长之间的重要关系。我们分析了五个国家原型中不同水平的不同类型基础设施存量对经济增长的历史影响，这些国家原型是根据其经济发展状况和现有基础设施来定义的：
该分析明确表明，增加一个国家的基础设施存量几乎总是与更高的长期经济增长相关。发达国家获得的收益最大，但增长的主要制约因素是交付效率低下。发展中经济体也看到了巨大的好处，但对他们来说，制约因素往往是选择正确的战略项目来帮助实现其长期经济愿景的能力。
然后，我们为政策制定者提供一个工具包，供政策制定者根据其国家的经济和社会背景选择正确的基础设施项目。最后，我们研究了如何通过解决公共和私营部门在生态系统、投资组合和项目层面面临的挑战来交付基础设施，以最大限度地创造价值。本报告解释了明智投资的原因和方式。
基础设施势在必行
投资基础设施的理由已经充分确立。事实证明，它对所有国家的经济增长和社会进步都至关重要。我们对过去 30 年 92 个国家的总体分析表明，基础设施存量持续增长 5% 可能会导致长期 GDP 增长高达 0.45 个百分点。 （参见“基础设施影响建模”。）
模拟基础设施的影响
我们的分析考察了 1990 年至 2019 年各国平衡数据集中基础设施对经济增长的长期贡献。这使我们能够估计基础设施存量的增加以及资本积累和人力资本的增加如何影响人均 GDP 随着时间的推移的增长。我们使用合并均值组 (PMG) 估计器，这是一种将长期趋势与短期波动分开的统计方法，非常适合分析不同国家的增长。它估计两件事：
长期均衡关系。这是一种稳定的长期模式，其中产出的增长与一个国家的基础设施和资本水平一致，并且经济体在暂时冲击后往往会恢复到这种模式。它假设从长远来看，各国基础设施和产出之间的结构关系是相似的。
短期调整动态。这些反映了每个国家在冲击或政策变化后回到长期路径的速度或缓慢程度。这些响应可能因国家/地区而异，反映出政策、机构或经济条件。
PMG 模型首先由 Pesaran、Shin 和Smith11 使用M. H. Pesaran、Y. Shin 和 R. P. Smith，“动态异质面板的合并均值组估计”美国统计协会杂志(1999)。用于评估基础设施与经济增长之间的关系，但已被使用和改编此后，最近由 Tamilsina、Stern 和Das.22G 编写。 Timilsina、D. I. Stern 和 D. K. Das，“物质基础设施和经济增长。”应用经济学(2024)。
我们根据每名工人实际 GDP 的增长来模拟产出。它由三个因素组成：
每个工人的物质资本。这包括机械和基础设施库存。
每个工人的人力资本。该指标包括教育和技能。
基础设施指标。这些可分为三类：数字基础设施（例如宽带普及率、移动订阅）；交通基础设施（包括公路和铁路长度以及航空货运能力）；和能源基础设施（例如发电和大坝容量）。
由于上述指标高度相关，我们使用一种称为主成分分析的统计方法将它们结合起来，将类似的指标分为三个更广泛的基础设施类别。这种方法避免了单独分析高度相关的因素时可能产生的噪音和不稳定性，同时保留了识别它们对经济增长的单独影响的能力。这种方法使我们能够确定长期弹性：每个工人 GDP 增长的估计百分比变化与每项基础设施投入持续增加 1% 相关。 （如果您想更详细地了解所采用的方法，请联系增长中心。)
原型分析。我们通过使用联合国人类发展指数和宾夕法尼亚大学世界表的基础设施存量数据，将国家分为原型国家/地区。
数据输入。根据现有文献，我们使用基础设施存量数据作为自变量。这种方法使我们能够按国家和时间段收集最一致和广泛的数据。我们包括公路、铁路、能源、移动、宽带、水容量和机场的指标。在某些情况下，例如空运和大坝容量，由于数据可用性，我们依赖于紧密代理。
我们在缺少值但有明确“开始”和“结束”值的地方插入数据。如果情况并非如此，但数据差异很小，我们就保持值不变。如果由于缺乏基础设施（例如 2000 年之前的宽带连接）而导致起始值缺失，我们假设值为零。
使用的数据输入包括：
每名工人的实际 GDP（2017 年购买力平价 1 美元）—佩恩世界表
每名工人的资本存量（2017 年 1 美元）百万美元购买力平价）—佩恩世界表
每名工人的基础设施存量（2017 年百万美元购买力平价）—佩恩世界表
人力资本指数—佩恩世界表
移动蜂窝订阅（每 100 人）—世界银行开发部指标
固定宽带用户（每100人）—世界银行发展指标
总发电量（吉瓦时）——IRENA 可再生能源统计； BP（来自能源研究所世界能源统计评论）
总道路网（公里）—国际道路联合会；世界银行（通过 EconStats）；中央情报局国家概况介绍（来自 Index Mundi）；非洲开发银行
高速公路（公里）— 国际公路联合会
铁路线（总线路公里）— 国际铁路联盟；世界银行发展指标；存档的世界银行指标（通过 EconStats）；中央情报局国家概况介绍（来自 Index Mundi）；非洲开发银行
人均水坝—Aquastat；联合国粮食及农业组织
航空运输、货运（百万吨公里—世界银行发展指标
收益超出了经济成果。根据美国经济杂志发表的一份报告，印度的新道路使儿童在学校的停留时间更长，并且在学习中表现更好另一项全球性研究出现在人类本性行为中，该研究表明，经济基础设施（包括通信、能源、交通和分销基础设施）的获取不平等程度增加10%，与预期寿命缩短一年有关。
除此之外，还有四个宏观经济和社会变化正在增加对新基础设施的需求：
地缘政治。不断变化的全球格局，包括保护主义的兴起和冲突的增加，正在加剧人们对国家和经济安全的关注。面对这些趋势，强大的国内基础设施对于增强抵御能力变得比以往任何时候都更加重要。
气候和能源转型。向可再生能源的转变正在加速对能源发电、存储和分配基础设施的需求。极端天气事件还推动了对更强大的防洪设施以及更广泛的气候适应基础设施的需求。
人口。全球人口结构的变化正在导致发展中国家快速城市化，而发达国家的老龄化社会正在改变基础设施需求的性质，特别是健康方面的需求护理。
技术。技术进步，特别是通过GenAI，正在带来生产力的进步，同时需要更大的发电能力及其配套基础设施，例如提供冷却水。
最后，某些国家还面临着额外的特定压力。例如，发达国家正在努力应对基础设施老化的问题。在美国，三分之一的桥梁需要维修或更换，大坝的平均使用寿命已超过预期寿命 14 年。在德国，超过 50% 的船闸和堰的使用年限超过 70 年。到 2040 年，欧洲基础设施需要 12 万亿欧元投资，其中仅需要 3.6 万亿欧元用于建筑存量的现代化和改造。与此同时，快速增长的国家需要扩大基础设施存量以满足新的需求，特别是公共服务；例如，截至 2024 年 12 月，印度已将数字基础设施扩展到 625,000 个村庄。
不进行投资的国家抓住新技术提供的机会的能力可能会大大降低，并且更容易受到地缘政治和人口变化的影响。
尽管需求不断增长，但我们看到各国基础设施投资存在巨大差异。一些国家投入巨资；在其他地区，投资持平甚至下降（见图表 1）。那些不进行投资的企业应对技术变革带来的机遇的能力可能会大大降低，并且更容易受到地缘政治和人口变化的影响。
基础设施投资的经济影响
为了解各国历史上如何看待基础设施投资及其带来的经济效益，我们根据 2010 年以来 92 个国家的基础设施存量增长情况及其发展水平，将这 92 个国家分为五种类型（见图表 2）。
这五种国家类型涵盖了基础设施投资几乎停滞的高度发达国家、已取得较高发展水平并持续大力投资的国家，以及仍处于发展初期的国家。每种类型的国家都有不同的优先事项，并在维持经济和基础设施增长方面面临着特定的挑战（见图表3）。
基础设施对经济增长的影响因基础设施类型和每个国家的发展阶段而异。为了测试哪些基础设施影响最大，我们研究了 30 年来 92 个国家/地区的基础设施存量变化，这些国家分为 5 个国家/地区原型。这使我们能够确定不断变化的基础设施存量与 GDP 增长之间的关系，同时控制可能影响经济增长的其他因素，例如人力资本的扩张（参见图表 4）。
结果以弹性表示：弹性为 0.9 意味着基础设施存量增加 1% 能够使长期 GDP 增长提高 0.9 个百分点。图表 4 中包含的置信区间是模型解释关键变量（基础设施存量和 GDP）之间关系的确定性的函数。我们的整体模型和大部分结果确定了基础设施与长期 GDP 增长之间具有统计显着关系，而原型 1 和 3 中较大的置信区间反映了实际 GDP 和基础设施存量的较低增长，这使得确定两者之间的关系变得更加困难。
该模型得出了关于国家原型、基础设施类型和由此产生的经济效益之间复杂关系的五个一般性发现。
能源和数字基础设施往往会产生最强劲的经济回报。这在高度发达国家尤其如此。在我们的整个样本中，能源发电基础设施的弹性最高，为 0.09，这意味着发电能力持续增长 1% 会使长期 GDP 增长提高 0.09 个百分点。更大的增幅（例如 5%）将有可能推动长期 GDP 增长 0.45 个百分点。考虑到经合组织国家预计 2026 年 GDP 平均仅增长 1.7%，这一增长将是实质性且显着的。
毫不奇怪，原型 1 和 3 的影响最强，因为更先进和多元化的经济体依赖于持续获得电力和连接，因为它们对技术和其他关键经济部门的依赖。随着AI进一步提高对能源和数字基础设施的需求，这可能变得更加重要。 BCG 模型表明，全球数据中心（不包括中国和加密货币）的电力需求将从目前的 86 吉瓦增加到 2030 年的 198 吉瓦，其中 Gen AI 预计将占这一增长的 70% 以上。
移动连接产生的长期弹性为 0.06。同样，收益在原型 1 和 3 中最为明显，凸显出虽然数字基础设施具有普遍价值，但它在补充已经数字化和互联的生产和服务部门时提供了最大的好处。
发展中经济体产生了截然不同的结果，而交通基础设施被证明更有利。交通基础设施在不同原型的增长影响方面表现出最大的差异。它对原型 4 和 5 的影响尤其大，铁路为原型 4 产生的弹性为 0.12，航空货运为原型 5 产生的弹性为 0.11。相比之下，原型 1 的弹性分别为 0.01 和 0.06。
这些发现表明，扩大交通基础设施的效果高度依赖于具体情况，根据项目是否改善国内状况而变化与国际连通性的比较——例如，它是否可以解决区域生产瓶颈，或者是否连接到主要的外部贸易伙伴。
发达经济体中，高质量的基础设施，例如升级后的交通基础设施，比“基础”基础设施能带来更大的效益。发达经济体交通基础设施弹性较低，可能是因为基础设施存量的绝对值变化不大。但这忽略了基础设施质量的影响。
我们以高速公路与普通道路为例进行了测试。在第一类国家，修建任何类型的道路对长期 GDP 的影响都小于修建主要高速公路。道路总长度增加 1%可使长期 GDP 增长提高 0.08 个百分点，而高速公路（占道路总长度的比例）增加 1%则可使长期 GDP 增长提高 0.11 个百分点。因此，对于发达国家而言，升级现有基础设施，尤其是老化的基础设施，可能比扩建基础基础设施带来更高的回报。
发达国家中期从基础设施存量增加 1%中获得的 GDP 增长效应往往比发展中国家更大。虽然基础设施几乎总是对长期 GDP 增长产生积极影响，但平均而言，发达经济体（原型 1、2 和 3）的弹性更高。这对于低增长的原型 1 国家来说可能令人惊讶，但其背后有合理的解释。发达国家基础设施存量增加 1%意味着比低收入国家更大的绝对投资，因为后者无论从总体资本基础还是人均资本基础来看都较小。此外，发达经济体拥有更多高技能劳动力，这有可能通过更有效地利用新增投资来提高资本的边际生产率。然而，从长远来看，学术研究表明，新建基础设施对发展中国家的相对影响最终可能会更大。
发达国家的置信区间也更宽——这可能是由于其年增长率较低，以及各国在 GDP 和基础设施扩张方面的差异较小。
发展中国家的增长取决于人力资本和物质资本。我们的控制变量表明，某一类型国家的 GDP 增长有多少是由物质资本（包括机械设备和私人基础设施）和人力资本的总体增长共同解释的，而不是仅仅由基础设施本身解释的。对于类型 3 和类型 4 的国家，物质资本的作用更大，系数分别为 0.24 和 0.12。对于类型 5 的国家，人力资本更为重要，系数为 0.09。
这表明，发展中经济体若想充分发挥基础设施项目的效益，就必须在基础设施投资之外，同时进行配套投资。而对于服务业驱动型经济体和劳动生产率增长较低的发达经济体而言，此类投资的重要性则相对较低。
如何选择合适的项目以实现最大影响
鉴于基础设施投资对经济增长的影响因基础设施类型而异，政策制定者面临的首要问题是如何选择合适的项目以实现最大的经济和社会效益。答案并非显而易见。领导人必须权衡一个国家现有的基础设施基础和经济发展状况、未来的发展方向以及想要成为的样子。
领导人必须权衡一个国家在现有基础设施基础和经济发展方面所处的位置，以及它想要去往何方，想要成为什么样的人。
遗憾的是，领导人在制定基础设施规划时很少充分考虑这些问题。即便他们考虑了，尽管初衷良好，也往往难以理解如何最有效地分配稀缺资源。这可能是由于信息不足或决策过程脱节造成的。无论哪种情况，各国有时都会错失战略性地协调和安排一系列与更广泛的国家优先事项相辅相成的项目的机会。最糟糕的情况是，选择不当的基础设施项目会导致资金浪费和经济效益有限。
相反，公共部门应该遵循并鼓励一种更加结构化的方法，这种方法也适用于私营部门最终进行的任何资本分配。这需要一种整体性的视角，即领导者在确定项目优先顺序之前，要么考虑现有的经济和社会战略，要么制定这些战略（见图表5）。
经济和社会愿景是什么？政策制定者应首先评估本国的经济竞争力来源、当前的经济和社会结构以及长期战略重点，例如加强安全或韧性。在此过程中，他们还应考虑影响生活方式选择的更广泛的人口趋势和文化因素（例如偏好汽车而非公共交通，或某些类型的住房），以确保愿景具有持久性和前瞻性。基础设施规划应与更广泛的经济、人口和财政规划相协调。
我们的模型结果进一步强调了这一过程的重要性。对于发展中经济体而言，交通基础设施至关重要，因为它能够促进原材料和资源的流通。对于发达经济体而言，扩大能源基础设施的规模则能带来最大的效益。随着人工智能和数据中心对能源的需求不断增长，这一点的重要性可能会更加凸显，这也使得此类评估更具前瞻性。对于致力于提升发展水平的国家而言，此类分析尤为重要。例如，希望从第二类经济体转型为第一类经济体的国家，可能需要综合考虑自身情况、其他国家的转型经验以及可能促进转型的未来趋势。
什么是行业和空间战略？在设定经济愿景之后，各国必须决定哪些行业、产业和地区最有可能帮助实现这一愿景。首先，它们需要考虑自身的竞争力水平。这种评估必须超越基本的行业比较优势，还应扩展到对自身在价值链和特定技术领域竞争力的理解。此外，这应该是一项前瞻性的工作，旨在了解全球趋势，尤其要关注供需缺口可能带来新机遇的领域。最后，还应考虑该国的自然资源和经济地理环境。该国是否具备利用特定行业或地区发展优势的有利条件？
当决策者在区域或地方层面开展工作时，应更加关注与邻近地区的互动，以及决策可能对区域竞争优势产生的积极和消极影响。此外，区域和地方层面的决策者通常会制定自己的战略、财政及相关计划。至关重要的是，这些计划必须与国家层面的规划相协调。
什么样的基础设施最能助力选定的行业和地区取得成功？要回答这个问题，各国首先必须明确需要解决的关键问题，才能使选定的发展行业或地区取得成功。总体而言，有四个领域通常需要干预以消除障碍并支持成功：基础设施和核心投入；生产成本；市场准入；以及需求。如果基础设施、投入或生产成本是主要障碍，那么增加资本支出可能最为有效。
一旦确定了这些领域，还需要做出两个决定：这些挑战最有可能通过全新的基础设施来克服，还是修复现有设施就能达到同样的效果？政府干预真的有必要或合适吗？在某些领域，允许私营部门独立运作或许才是正确的做法。
决策过程可能如下：如果一个国家决定发展知识经济并成为科技中心，那么关键考虑因素之一可能是支持人工智能创新和部署所需的基础设施类型。支持人工智能很可能需要强大的计算能力和数据中心容量，而这又需要充足的基础负荷能源基础设施、可靠的输配电系统以及合适的冷却水基础设施。根据行业、地区和国家的具体情况，合适的基础设施储备会有所不同，而且往往超出显而易见的范围。
如何对项目进行优先排序并最有效地分配资本支出？决策者一旦确定了所需的基础设施类型，就必须确定何时何地进行投资。对一系列项目进行排序，例如在新建数据中心竣工之前先建设供水基础设施，可以确保新资产能够快速投入运营并实现收益最大化（见图表 6）。这取决于以下四个因素：
路径依赖性。确定为了获得最大效益，需要哪些条件以及何时到位——例如，新建机场是否需要铁路连接乘客，或者新建风力发电场是否首先需要新的电网连接。
收益时间表。进行详细的成本效益分析和参考类别预测，利用以往项目的可比数据为决策提供依据，以了解预期收益的规模和时间表，因为某些资产的收益实现速度会比其他资产更快。
对经济和社会愿景的重要性。将项目优先顺序与核心目标联系起来。例如，如果韧性比经济增长更重要，那么扩大交通基础设施以支持供应链并改善经济连通性可能是最佳决策。
供应链能力。根据对潜在瓶颈、产能短缺和技能可用性的供应链分析，确定项目优先级和支出。按照供应链能力对项目进行排序，并启动干预措施以加强关键供应链。
最后，贯穿整个过程的一个关键考虑因素是如何激励私营部门和市场的参与。公共部门可以通过多种方式支持私营部门的参与，例如，通过强有力的治理来提供方向指引，通过补贴来支持有针对性的私人基础设施投资，通过制定法规来推动或消除基础设施建设的障碍，以及通过税收（例如提供税收抵免等激励措施或对负外部性征税）来发挥作用。
然而，选择合适的项目只是成功的一半；交付成果决定了价值能否实现或损失。
如何在项目交付中保护价值
一旦第一个问题——选择哪些基础设施项目——得到解答，接下来要考虑的是如何高效地交付这些项目，从而最大限度地发挥其价值。工期和成本超支在大型基础设施项目中普遍存在。波士顿咨询公司 (BCG) 2024 年的一项研究发现，在澳大利亚、法国、德国、其他欧洲国家、英国和美国，项目平均预算超支 55%，工期超支 35%（见图表 7）。虽然像中国和印度这样快速增长的经济体的建筑生产率稳步提升，但在西方大部分地区，即使整体劳动生产率有所增长，建筑生产率却有所下降。
为确保基础设施项目高效建设并从中获得最大价值，各国政府应区分基础设施建设决策的不同层级。最广泛的层面是生态系统考量，即创造最佳宏观环境以促进建设过程。这些决策与项目交付没有直接关联，通常由政府负责。其次是交付考量，这可以分为两个层级。项目组合（或项目群）层级通常（但不总是）由国家或地区层面的公共部门管理。项目层级则具体针对特定项目及其执行公司。（参见图表 8。）
虽然文中概述的挑战和解决方案普遍适用于所有基础设施项目，但某些情景可能与特定类型的经济体更为相关。例如，在生态系统层面，监管流程缓慢且效率低下在高度发达的经济体（例如原型1和原型2中的经济体）最为常见，而缺乏资金融资渠道在发展中经济体（例如原型4和原型5中的经济体）最为突出。
生态系统层面
构建合适的生态系统需要创造一个有利于投资流动和项目快速大规模交付的环境。成功取决于解决三个关键领域的制约因素：监管、融资和供应链。
监管和许可障碍。由于多种原因，项目审批过程往往缓慢且充满不确定性。首先，规划审批通常耗时耗力，且成本高昂，各利益相关方可能多次提出异议。其次，诸如获得环境许可等许可问题需要大量信息，这会增加时间和成本。第三，诸如健康和安全规则等监管框架经常更新或变更；因此，即使是成熟的技术，设计也常常需要修改。这可能会造成巨大的成本。最后，服务提供商的采购流程可能复杂繁琐。例如，在发达经济体的大型基础设施项目中，平均施工前阶段持续50个月，比平均施工阶段长一年。
如何克服这些挑战可能取决于各国不同的监管体系；但是，在构建鼓励速度和清晰度的监管和许可环境时，所有官员都应牢记一些通用的原则和最佳实践：
尽早与当地利益相关者接触，重点关注基础设施项目的概念和原则以及广泛的成果，而不是就设计选择进行具体讨论。
应重点关注利益相关者可能提出的反对意见范围，并限制他们提出反对意见的时间。利益相关者在规划过程中多次提起法律诉讼的情况屡见不鲜。虽然应该提供明确的诉讼机会，但不应允许无限期地进行。
设立一个单一机构，负责监督和推动审批流程，无论是在行业层面、区域层面，还是针对优先级最高的项目。该机构应作为审批申请者的统一入口，拥有强制执行严格时限和协调各项审批评估的权力。
重复利用和整合现有评估，减少重复工作。建立一个集中式数字系统，包含信息库，从而避免重复进行环境影响评估和其他挑战。或者，建立一个采用区域或项目方法的监管框架，从更广泛的层面而非逐个项目地评估风险，因为项目之间往往存在显著的重叠。
对设计变更设定高标准，尤其是在类似经济体中已成功应用该方法的情况下。在许多项目中，设立“不变更”委员会或类似机构都行之有效。自动识别在其他国家已被证明行之有效的技术和标准，也能显著简化审批流程。
为大型基础设施项目建立一致且透明的采购流程。理想情况下，应在不同机构和部门之间强制执行统一的框架，以确保遵循最佳实践。
案例研究。21世纪初，面对日益严重的工期和成本超支问题，荷兰政府对其规划和审批流程进行了改革。2008 年的《空间规划法》将部分职责下放至省和市级政府，而中央政府则保留了对 13 项国家优先事项和跨界项目（例如关键交通网络）的管辖权。流程的简化促进了创新，阿姆斯特丹的布伊克斯洛特汉姆区便是例证。该区域曾是工业用地，后被重新规划为混合用途用地，并颁发了自下而上开发的许可证。这催生了一个繁荣的街区，以及一个由可持续办公室、咖啡馆和工作空间组成的“生活实验室”式循环经济。
资金供应不足和高昂的资本成本。由于审批流程冗长且拨款机构分散，直接公共部门拨款往往过于复杂且耗时。然而，如果需要或寻求私人融资，成本又往往过高。在某些情况下，政府试图将所有风险转移给私营部门，包括那些私营部门自身缺乏管理能力的风险，从而导致资本成本虚高。在另一些情况下，项目需要大量前期投资，但收入来源难以预测，使得基础设施资产的商业可行性降低。波士顿咨询公司（BCG）的一项调查显示，超过 50%的资金提供方认为，薄弱的公共融资模式和过长的投资回收期是项目融资的障碍。
解决这个问题需要为公共部门和私营部门都制定合适的激励机制。就公共部门而言，官员应利用公共资产负债表。低概率但高影响的“肥尾风险”最容易归入公共部门。在这种情况下，政府应采取有针对性的干预措施，例如担保、保险支持或或有负债机制，以明确地管理这些风险。这样做有助于降低整体资本成本，提高交付确定性，并鼓励更多私营部门参与。
案例研究。为解决长期存在的污水溢流问题，英国政府采用了一种新型的风险分担模式，为耗资 50 亿英镑的泰晤士河潮汐隧道工程提供资金。通过受监管的资产基础模式，政府发放了六份或有融资支持合同，并同意在极端情况下作为最后贷款人介入。这降低了融资风险，凸显了该项目的重要性，并使开发商能够以低成本筹集资金。该模式将年度用户费用控制在 20 至 25 英镑之间，低于此前预测的 70 至 80 英镑，同时确保了项目在应对诸如新冠疫情等冲击时的韧性。11Catherine Moore，“Tideway确认成本上涨幅度比之前担心的要小”， 《新土木工程师》，2021年11月。
政府若想吸引私营部门投资，应充分利用公私合作（PPP）模式。PPP 模式将设计、建设、融资和运营打包成长期合同，并明确回报，从而在项目初期就能带来稳定的收入来源（例如，通过直接用户收费或政府支持的可用性支付）。此外，让私营合作伙伴对项目交付负责，可以提高执行效率，从而最大限度地提升资产价值。
案例研究。海德拉巴地铁的开发旨在缓解印度发展最快的城市之一的交通拥堵，并实现公共交通现代化。该项目采用公私合营模式，以设计、建造、融资、运营和移交（DBFOT）的方式，与 L&T Metro Rail (Hyderabad) Ltd.签订了一份为期 35 年的特许经营协议，并可选择续约。私营合作伙伴承担了需求风险，并承担了 30 亿美元总成本的大部分，政府仅提供了有限的资金缺口。收入来源包括票价和以公共交通为导向的开发权，这使得私营合作伙伴能够掌控项目的交付和盈利。22Ajay Tomar，“哈佛大学展示海德拉巴地铁作为全球公私合营成功典范”，《印度时报》，2025年5月11日。
供应链受限。构建有利于基础设施建设的有效生态系统需要强大的供应链。然而，目前这种情况并不常见。未来项目规划不明朗且缺乏衔接，导致工程师、技术人员和项目经理等熟练工人短缺。此外，由于资金的“断断续续”，也造成了建筑、工程和制造企业市场分散的局面。最后，随着基础设施需求的增长，对高度专业化的零部件和原材料的需求也随之增加，一旦无法确保供应，就可能出现瓶颈和交付延误。
通过在整个供应链中开展有计划、持续的合作，政府可以发现协同效应，并增强私营部门扩大规模和投资创新的信心。
为了应对这些挑战，各国政府可能需要发挥更积极的作用，为供应链提供更大的确定性和领导力。这意味着需要在整个供应链中开展更周密的合作，并以一致的方式减少碎片化。这将有助于各国政府发现供应链中的协同效应，并增强私营部门扩大规模和投资创新的信心。这些努力应包括：
根据战略重点，制定详细且循序渐进的长期项目规划。此外，还可以制定针对该项目规划的技能培训计划，尤其是在人才严重短缺的情况下。
利用规模经济来提高效率并增强供应链韧性，例如通过确保关键零部件和原材料的供应。
案例研究：韩国按顺序建造 8 至 12 座模块化核反应堆，使其核电站的平均建设成本在全球范围内最低。这不仅打造了强大的供应链，还积累了宝贵的专业技术，使私营企业能够充满信心地投资资金和技能，同时将成本分摊到各个项目中。此外，这种模式也激励了国内专业人才的培养，而非依赖进口知识。最终，韩国实现了更经济、更高效的建设，并建立了强大的本土能力基础。
项目组合/项目层
投资组合和项目层面的挑战与项目交付密切相关。因此，这些挑战同样可能影响私营部门和公共部门，并且通常发生在公司层面。虽然这些挑战在所有原型中都很常见，但某些解决方案对特定原型的适用性高于其他原型。例如，原型 4 和 5 由于缺乏国内人才储备，往往难以获得相关的技能和经验。同时，原型 1 和 2 中层级繁多的官僚机构通常意味着角色和责任界定不清，没有哪个单一实体拥有必要的关注点或工具来保障价值创造。
内部能力不足。内部能力不足从一开始就削弱了交付方式。公共部门往往缺乏准确评估项目范围、获取必要技能或监督有效设计和交付所需的技能。它要么建立庞大而笨拙的组织（发达经济体常见），要么投资不足，组建的团队规模过小，无法胜任当前任务（发展中经济体常见）。这通常是由于薪酬或成本控制方面的压力造成的。
最佳实践。为了应对这个问题，负责整体交付的人员应该识别并投资于特定领域的专业人才，以提供内部支持。拥有合适的能力至关重要——同样重要的是，要设计好组织的运营和交付模式，使这些专家拥有必要的控制权和手段来发挥作用。解决这个问题并不总是意味着要建立庞大的客户组织。它也可以意味着在特定领域聘请一些专家，和/或让高级决策者通过董事会或外部渠道获得所需的专业知识。
案例研究。法国于 2010 年成立了大巴黎公司（Société du Grand Paris），作为一家专门负责巴黎地区 200 多公里新地铁线路和 68 个新车站建设的公共机构。该公司被设计成一个独立于传统政府机构的交付部门，招募了 800 名涵盖工程、接口管理、项目和合同管理等领域的高素质专家，并明确了与成果挂钩的问责机制。这些专注的能力，加上更灵活的采购和项目协调，使该公司即使在面临重大的政治和技术挑战时，也能对复杂的项目交付保持严格的控制。
运营模式不明确。项目组合和项目内部的角色、职责和流程往往定义不清。管理者经常未能建立并严格遵守有效的阶段评审机制。当组织面临管理相互冲突的目标，或被赋予目标却无需承担实现这些目标的责任时，就会产生不良的激励机制。
最佳实践。为克服这些挑战，各国需要采用一种运营模式，该模式致力于投入资源来维护价值，并培养合适的人才和数据能力，从而成功实现这一目标。该模式必须在整个项目过程中明确价值保护的责任归属，并将负责维护价值的团队与负责设计和交付决策的团队区分开来。
以价值为导向，要求交付流程的每个阶段（从最初设计到施工）的每个组织都具备相应的能力和行动杠杆。例如，在一个大型基础设施项目中，如果财政部以价值为导向，团队成员就需要具备必要的专业知识和能力来贯彻这一理念。交付模式应与阶段性目标和实时数据相契合，从而在每个阶段都强调价值。最终目标是通过赋予角色权力、构建强大的数据系统和建立系统范围内的反馈机制，将价值融入到交付执行的各个环节。
案例研究。为提升水资源韧性，阿布扎比启动了全球最大的地下海水淡化水库项目。阿布扎比水电局并未将项目管理外包，而是全权负责，并与阿布扎比环境署合作获取科学支持，组建了一支多学科专家团队，并通过其子公司 TRANSCO 监督项目交付。严格的公共部门管控确保了科学、设计和施工各环节的协调一致。最终，该项目按预算完成，并可提供长达 90 天的紧急供水，保障了全球部分最高人均用水量的地区的用水需求。
孤立的规划。孤立的规划会导致重复工作、错失协同效应，以及无法优化投资组合。由各自独立的机构独立规划的项目无法实现整合和协同效应。这阻碍了优化，导致资本配置效率低下、投资冗余和回报降低。无论是并行项目（实时数据往往无法共享）还是顺序项目（以往项目的经验和数据无法利用），都会出现这种情况。这通常是由于数据共享平台效率低下造成的。例如，在印度那格浦尔，基础设施项目由不同的机构管理，彼此之间没有任何数据或信息共享，导致工作缺乏协调，并反复出现中断。道路因不同的公用设施而被多次挖掘，造成资源浪费，并令居民感到不满。这增加了成本，并削弱了公众的支持。
最佳实践。应对这一挑战的最佳方法是嵌入端到端的数据和证据驱动方法，以此支撑投资组合和项目优化。规划人员应利用以往项目的数据和经验作为决策依据。这可能包括在项目初期利用参考级预测来实时跟踪绩效。这样做有助于指导如何以及何时部署特定资源，特别是对于道路和学校等成熟资产，并可用于确定项目的总体优先级，如上所述。对于正在进行的项目，数据共享还可以支持供应商基准分析、供应链映射和动态调度。由于新的数字平台和人工智能工具可以整合跨项目的非结构化数据库，从而实现协调一致的整体跟踪和网络规划，因此这一过程的实施变得越来越容易。
案例研究。为了支持洪水、交通和应急响应方面的动态模拟，新加坡开发了“虚拟新加坡”，这是一个全国性的数字孪生体，它整合了来自超过 10,000 个传感器的实时数据，以及来自 100 多个公共机构的统一地理空间、环境和交通数据。33“虚拟新加坡——新加坡的虚拟孪生体”，2015 年，https://oecd-opsi.org/innovations/virtual-twin-singapore。 例如，在2022年新加坡遭遇突发洪水后，工程师们利用虚拟新加坡平台，在一夜之间模拟了排水系统升级改造的效果，避免了1500万美元的损失。该平台还帮助识别了“护理荒漠”地区，并沿着人工智能优化的路线为老年居民部署移动医疗舱，将紧急响应时间缩短了40%。通过强制开放数据、解决隐私问题以及促进跨部门协作，新加坡利用其数字孪生技术简化了规划流程，并提高了公共服务的提供效率。
项目级别
在实施单个基础设施项目时，项目层面会面临诸多挑战。这些挑战主要源于项目业主或客户的目标与实际施工的各个公司的激励机制之间的脱节。在原型1和原型2中，我们往往会发现难以找到合适的合同方式；而在原型4和原型5中，采购作为整体交付模式的一部分，则常常存在问题。
项目交付模式选择不当。交付模式的选择往往基于成本最小化而非效率优化。这导致采购流程侧重于最低成本而非质量。
最佳实践。为了优化交付模式，项目必须协调采购和商业策略，以实现成果最大化，而不仅仅是成本最小化。项目的采购和商业策略需要根据项目的复杂程度和关键资源（包括劳动力、设备和资金）的可用性等因素进行调整，同时也要考虑到更广泛的经济环境。例如，EPCm（工程、采购和施工管理）模式可能更适合新型或不断发展的项目，因为承包商代表业主协调多个工作计划，从而提供灵活性和集成性。对于规模较小、较为简单的项目，特别是那些重复类似已完成项目的项目，交钥匙 EPC（工程、采购和施工）模式通过单一承包商按固定价格和进度交付，提供更清晰的责任划分。
案例研究。作为 2015 年世博会的主办城市，米兰启动了一条全长 12.9 公里的全自动地铁系统，旨在扩大公共交通覆盖范围并缓解交通拥堵。该项目获得了强有力的政治支持，并制定了明确的目标。项目采用项目融资模式，并授予了 Metro 5 SpA（一家特殊目的公司）长期特许经营权。超过 40%的成本由私人融资，项目交付通过交钥匙工程总承包（EPC）合同进行，运营则外包给其股东之一 ATM 公司。44“米兰地铁 5 号线延伸项目：案例研究”，2015 年，https://www.railwaynews.net/milan-metro-modernisation-project-italy-urban-rail-enhancement.html。 该项目采用四台隧道掘进机分阶段推进，加快了施工进度。项目按时完工，充分展现了明确的目标和一体化的交付模式如何最大限度地降低风险，并确保工期稳定。
合同模式设置了错误的激励机制。次优的风险分担导致缺乏降低成本或进行创新的动力。这种情况常见于采用成本加成合同而非适当的收益-痛点分担模式。成本加成合同会造成交付孤岛，因为各方缺乏共同努力实现共同目标的动力。当风险（包括供应商无法控制的风险）被转嫁给供应商时，他们几乎没有动力去解决这些问题，因为他们知道最终受影响的是核心客户。这种利益错位会导致效率低下，并破坏协作。
最佳实践。为确保设立正确的激励机制，应确定哪些不确定性来源只能由核心客户承担，并据此构建合同以分配风险。有些风险承包商不擅长管理，应由客户承担，例如政治风险和宏观经济风险。例如，如果项目严重延误，最终失去正常运转的基础设施资产的仍然是核心客户。因此，合同应寻求一种既符合客户又符合承包商能力的不确定性和风险分配方案。承包商应承担与生产力相关的不确定性，而核心客户则应愿意承担只有其自身才能管理的风险。要做到这一点，可能需要在项目初期就全面评估各种不确定性。
案例研究：法罗群岛虽小，却成功完成了连接偏远岛屿社区的大型海底车辆隧道项目。尽管该群岛人口仅有 5 万，法罗群岛政府通过其下属机构 Landsverk，高效且在预算内完成了 Eysturoy 和 Sandoyar 等隧道的建设。在签订任何合同之前，广泛的探测钻探工作使得项目方能够清晰了解海底隧道的风险。合同和报酬条款的商定基于以下前提：地质条件风险由法罗群岛政府承担，而可调整的固定价格合同则确保了承包商有动力快速交付。对关键不确定因素的清晰了解，使得风险分配更加有效，从而最终实现了项目在时间和成本方面的高效交付。
过度承诺和设定复杂或相互冲突的目标。项目启动之初，其速度和影响往往被过分夸大，而核心公共部门客户常常设定过多不同甚至相互冲突的目标，这些目标与负责项目设计和交付的人员之间又存在很大脱节。这反过来又会导致过度设计、范围蔓延，以及为了满足所有这些目标而导致的设计超出最低可行产品要求。此外，为了尽快开工建设，往往还存在着快速推进的压力，这可能导致设计不成熟，并且对关键风险缺乏充分的了解。
最佳实践。成功的项目领导者会在早期阶段投入资源并不断迭代，以避免在对关键不确定因素理解不足的情况下贸然推进项目。充足的资源，包括时间、资金和技能，对于确保项目范围和设计的准确性至关重要。从一开始就让合适的工程能力参与项目尤为关键。最佳方法是采用迭代式流程，让关键利益相关者（例如工程师）全程参与，而不是采用线性流程。只有当设计足够成熟，所有必要信息都已具备时，项目才能继续进行，以便确定交付模式和商业策略。利用人工智能支持早期设计，并辅助可行性评估、商业案例和审批流程，可以实现更完善的早期流程，且不会显著延长项目周期。
案例研究。赫尔辛基地铁延伸线（Länsimetro）旨在连接市区及其西部郊区，但一期工程由于成本低估、合同分散和整合不力，导致成本超支和工期延误三年。为解决这些问题，二期工程采用了修订后的交付模式，应用参考级预测，改为每站一份合同，强制执行统一的交付日期，并使用主进度计划来协调所有承包商。最终，成本控制得到改善，范围偏差减少，最终成本比 2018 年的最初成本估算降低了 1 亿欧元。55“Länsimetro 的 Matinkylä-Kivenlahti 项目节省 1 亿欧元”，Länsimetro，2023 年 3 月 29 日。
结论
纵观所有基础设施项目面临的挑战以及能够成功创造价值的实践，一个共同的主题浮现出来：核心公共部门客户必须成为积极参与的合作伙伴，并在整个供应链和交付链中建立正确的激励机制。必须注重参与式管理以实现明确的成果，而不仅仅是管理流程或活动。为此，至关重要的是要了解项目组合和项目中固有的风险和不确定性，并制定正确的流程来应对这些风险和不确定性。
对于发达经济体而言，做好这一点将带来巨大的机遇，能够创造价值，并加快关键基础设施项目的建设速度，提升其价值。同时，这也为发展中经济体提供了一个真正的机会，使其能够跨越发达经济体中那些痛苦的基础设施建设流程，并推动对其未来发展至关重要的经济和社会快速进步。
在全球充满不确定性和资源受限的时期，无论一个国家属于哪一类，选择合适的基础设施并以正确的方式交付都比以往任何时候都更加重要。
原文链接：https://www.bcg.com/publications/2026/infrastructure-investments-in-an-uncertain-world
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