普华永道：探析“十五五”时期镇街经济改革发展新路径

党的二十届三中全会通过的《决定》明确指出：“要完善乡镇（街道）的职责、权力与资源相匹配的制度体系，强化乡镇（街道）的服务管理力量。”“十五五”期间，乡镇和街道（以下简称“镇街”）作为经济社会发展的基层，其经济职能的履行情况，直接关联着区域经济发展、社会民生保障以及政府执政根基。普华永道结合长期服务于北京、上海、成都等地镇街建设发展的经验和观察，研判其在“十五五”期间的发展趋势，剖析新时代背景下镇街面临的主要问题，并对未来的发展路径提出初步建议。ufD管理咨询网

镇街经济“十五五”发展趋势

01 定向的财政资源配置向灵活的税源经济建设转变

镇街级政府部门的财政多依赖上级拨款，在当下各级财政紧平衡、弱平衡背景下，往往导致基层政府财政自给能力不足。今年的政府工作报告加大了对地方培育财政自给能力的支持力度，在工作任务中明确指出，支持地方深化零基预算改革，加速推进部分品目的消费税征收环节后移并划归地方管理，以此改变“先有资金、后定项目”“基数+增长”的预算编制方式，助力基层政府培育新税源，增强造血能力。ufD管理咨询网

国家层面对税源经济重视程度的提升，促使街道办承担的经济职能不断拓展，逐步加入招商引资、协税护税等直接经济职能。今年各省市街道的开年会议上逐步加码在产业发展和税源建设方面的任务，例如：ufD管理咨询网

• 北京市东城区建国门街道将探索招商引资新路径作为2025年首要工作任务；ufD管理咨询网

• 上海市静安区江宁路街道提出要着力推动项目落地，推进招商服务一体化。ufD管理咨询网

街道作为城市基层管理单元，在区域经济发展进程中正逐步发挥愈发关键的作用。ufD管理咨询网

02 单一统筹式运营向分层混合式运营转变

由于当前经济增速变缓和各级财政收入受限，乡镇级政府以及街道办的财权与事权逐渐出现不匹配的情况，财政收入不足以满足辖区内基础设施建设等公共事务的支出需求。过往，政府单一统筹的运营模式虽能兼顾发展和治理双重要求，但常导致职能超载、工作负担过重、造血能力不足等问题。为提升运作效率，乡镇级政府以及街道办逐步将招商引资、产业规划等可市场化职能，转移至其全资设立的平台公司或联营公司，形成分层混合的运营模式，充分兼顾了经济发展的专业化分工，提升了产业发展的灵活性。同时，通过平台公司拓宽融资渠道，有效平衡了财政压力。ufD管理咨询网

03 独立发展向协同发展转变

过往，镇街的行政管理与经济发展相对独立，较少与相邻镇街、产业园区或周边区域协同联动和资源共享，一定程度上限制了发展。近年来，镇街与上级政府部门、周边经济职能板块的协同合作不断加强，上级政府为镇街提供政策指导和资源支持；镇街之间通过经验交流、资源共享，共同解决经济发展中的共性问题；镇街与产业园区、企业等市场主体之间合作，提供更加精准的营商服务和支持。例如，ufD管理咨询网

• 上海市嘉定区安亭镇、江苏省昆山市花桥镇和上海市青浦区白鹤镇组成“安花白”城镇圈，三地共同构建以世界级汽车产业中心、现代商务区、现代农业为引领的高能级新兴产业体系，成为长三角一体化发展、深度融合的示范；ufD管理咨询网

• 北京市海淀区中关村街道携手清华大学等高校，搭建中关村街道校地结合“创新工坊”平台，有效整合街道内资源，搭建高校、企业、街道三者之间的综合服务平台。ufD管理咨询网

这种协同发展趋势，通过优势叠加、资源共享，共同促进营商环境的优化和产业高质量发展。ufD管理咨询网

04 单一同质业态向多元融合业态转变

镇街内居住者、工作者以及消费者需求日趋多元化，传统餐饮、零售等同质化镇街经济业态已难以满足公众需求，促使镇街经济业态正朝复合型、体系化的生活性服务业转型。同时，镇街外部业态多元化融合发展，也带动镇街内部各服务领域形成一体化发展。例如，“物业服务+生活服务”模式，物业服务企业向养老、家政、快递收发等领域延伸；“现代服务+生活服务”模式，借助大数据匹配服务供需，引入共享经济模式整合服务资源。这些转变为镇街经济发展拓展了新空间、新场景，也带来新的机遇和收益。ufD管理咨询网

“十五五”时期街道发展仍需解决的普遍问题

镇街经济发展的新趋势也衍生了新挑战，“十五五”时期，乡镇级政府以及街道办仍需关注以下4个普遍问题。一是经济引导能力不足。镇街缺乏自主制定经济发展政策权限，其中街道更是没有独立的财政权力，镇街在事权与财权等方面往往存在制度性不平衡和不协调，导致落实上级产业规划、切实推行自身经济发展略显经验不足。二是权责定位交叉不清。镇街作为链接政府与市场之间基层枢纽，在服务产业项目落地和发展过程中，往往出现职责泛化、权力配备不足的问题，很难及时关注或响应域内市场主体的需求。三是新兴产业培育不实。镇街的产业发展往往陷于路径依赖，对新业态、新模式的孵化和导入缺乏切实的经验、路径，导致接续产业和新增长点培育乏力。四是招商引资支撑不够。新形势下，招商引资和经济服务的挑战越来越大，对镇街现有工作人员的专业技能要求也更高，且在缺乏资金、技术等关键支撑要素的背景下，镇街的招商引资往往比较被动。ufD管理咨询网

街道“十五五”发展的初步建议

为处理好镇街在发展过程中面临的问题，普华永道结合多年服务省、市、区、乡镇和街道经济发展的经验，认为镇街应在“十五五”期间采取更加系统化和创新性的策略，平衡好以下四个关系，全面提升镇街经济高质量发展和社会治理能力。ufD管理咨询网

01 平衡好“外在驱动力”与“内在驱动力”的关系

镇街需以“外在驱动力”为核心，积极贯彻上级政府政策，吸引外部投资，加强镇街与镇街、镇街与园区、镇街与企业的协同。同时，镇街需以提升“内在驱动力”为助力，通过科学的顶层规划以及切实可行的实施细则明确发展方向，结合有效的考核机制激励基层治理创新，充分挖掘本地资源、提升治理能力。通过内外联动，镇街不仅要清晰把握上级政府要求的“任务清单”，更要深入梳理自身主动发展的“愿望清单”，将外部资源与本地优势结合，形成高质量发展的合力，推动产业升级和治理效能提升，避免过度依赖外部驱动力。ufD管理咨询网

02 平衡好“行政自治”与“市场共治”的关系

镇街需首要明确自身职权定位，实现“行政自治”。一是增强镇街的治理枢纽功能，理顺“区县—乡镇/街道—社区”三级治理体系，通过优化层级职责体系、推行清单管理制度、整合设置基层政权机构等多个方面，系统性重构镇街行政自治体系。二是明确乡镇级政府、街道办的公共服务、社会治理、民生保障等核心职能，为管辖地营造自主治理空间提供体制性保障。同时，在“行政自治”的基础上，通过资源转移实现“市场共治”。镇街凭借所掌握的权威资源和组织资源，充分吸纳驻镇街单位、社会组织、市场主体等多元力量，将市场化职能（如招商引资、产业规划等）进行转移,以共建共治共享的方式构建起镇街经济发展共同体。在“自治”与“共治”联动体系下，镇街通过提升自身治理能力和市场化职能转移，实现镇街权责的清晰定位和造血能力的有效提升。ufD管理咨询网

03 平衡好“硬实力”与“软实力”的关系

“硬实力”是经济发展的物质基础，一是镇街需明晰自身特色与招商方向，挖掘与其他区、镇、街道的“比较优势”，明确自身特色定位，强化主题产业打造。例如，北京市大兴区高米店街道，构建医疗康养、智慧健康等七大产业场景，实现与大兴生物医药千亿产业的错位协同发展。二是完善基础设施建设，打造15分钟生活圈，提升镇街公共服务水平。ufD管理咨询网

“软实力”则是镇街发展的内在动力，一是需夯实营商环境基础，构建亲清政商关系，通过线上和线下搭建政企沟通互动长效渠道。二是优化营商环境建设，建立镇街营商中心，开通营商服务专线，搭建镇街营商服务信息系统，打造一站式企业服务平台。ufD管理咨询网

在“硬实力”与“软实力”协同发展下，以硬实力支撑软实力，以软实力赋能硬实力，共同构成街道的核心竞争力。ufD管理咨询网

04 平衡好“传统资源”与“创新力量”的关系

镇街要夯实传统资源基础，一是强化成熟传统产业，引入大数据、物联网、人工智能等新质生产力提升传统产业发展质效，并延伸产业链，助力企业转型升级。二是发挥区位资源优势，发展总部经济、商贸物流经济等领域，吸引优质企业和人才。ufD管理咨询网

在“传统资源”基础上，积极提升镇街“创新力量”。一是积极开展新兴产业招商，开拓经济增长点。二是推进业态融合创新，探索总部经济、共享经济、平台经济等新兴业态模式，发展“商业＋”、“互联网+＋”等融合业态，促进新旧动能协同发力。ufD管理咨询网

在“传统资源”与“创新力量”相互促进下，以“传统资源”稳固发展基础，以“创新力量”赋能经济发展，共同推动镇街经济高质量发展。ufD管理咨询网

联系我们

于勃ufD管理咨询网

普华永道中国综合商务咨询主管合伙人ufD管理咨询网

电话：+86 (10) 6533 3206ufD管理咨询网

邮箱：bo.yu@cn.pwc.comufD管理咨询网