欧盟三方协商达成临时协议：碳边境调节机制“靴子”落地

摘要

近日，欧盟碳边境调节机制（CBAM）的立法与欧盟碳排放交易体系（EU ETS）的改革均取得重大进展，包括CBAM开征时间、征收期间内免费配额的规定等内容均获得确认。CBAM预期将在2023年10月开始试运行，过渡期至2025年底。

作为一项针对国际贸易的边境机制，CBAM及其影响不应被孤立看待；因此，本文也试图去剖析“气候俱乐部“、美国《通胀削减法案》等应对气候变化的代表性政策及其与CBAM的关系，概述相关方主张，以期更全面、更深入的剖析当今世界格局下我国企业将面临的挑战。

考虑到中国的产业结构及在碳排放方面的进程，不难预见中国企业将面临重大的挑战：在欧盟碳边境调节机制下，中国进口商将负有合规乃至纳税的义务，不可能置身事外；美国《通胀削减法案》尤其是有利于美国制造企业的歧视性条款长远将对中国制造业产生巨大影响；G7国家“气候俱乐部”则有可能被滥用，变成针对中国等制造业大国的小圈子“游戏”。

我们建议受影响企业尽早建立完善的温室气体管理体系，包括完成产品基准线的量化，引入、建立和完善MRV等碳排放管理机制，准备和应对核查核证，开发低碳/减碳方法学和项目，科学有效地实现减排目标，降低全球气候相关政策带来的冲击与影响。

“靴子”落地：欧盟碳边境调节机制达成临时协议

2022年12月13日，欧洲议会与欧盟理事会达成临时协议，从2023年10月1日起将实施欧盟碳边境调节机制（CBAM）以应对气候变化，防止碳泄露的问题发生。这也是自6月22日欧洲议会通过CBAM议案后，欧盟委员会、欧盟理事会和欧洲议会进行的第四次三方协商。

CBAM的报告员穆罕默德·查希姆（Mohammed Chahim）于协议达成后在新闻发布会上表示：“CBAM将成为欧洲气候政策的关键支柱。这是激励欧盟贸易伙伴实现制造业脱碳的唯一机制，也是当前应对碳泄露问题的替代方案，让‘污染者付费’的原则得以应用于行业之中，形成双赢局面。”

尘埃落定：欧盟碳排放交易体系的改革为欧盟碳边境调节机制奠基

CBAM的实施离不开EU ETS中对免费配额的规定。随着12月17日EU ETS改革方案的落地，CBAM的相关细节亦尘埃落定。本次ETS改革的主要内容如下：

• 明确CBAM的实施将与EU ETS免费配额的削减同步

CBAM的两年过渡期为2023年至2025年，预计于2026年开始实施，并在2034年全面运行。

• 逐步削减各行业的免费配额，直到2034年完全取消

EU ETS将于2026年开始逐步削减配额，直到2034年实现所有免费配额的退出。具体年度削减计划如下图所示。

• 到2030年，ETS涵盖行业的排放量将较之2005年减少62%

为了这一减排目标，欧盟将在2024年和2026年分别一次性减少9000万吨和2700万吨二氧化碳当量的配额。

除此之外，本次改革还包括以下内容：建立适用于建筑和道路运输行业的ETS II，计划将海运排放纳入EU ETS范围，加快绿色转型融资，设立社会气候基金，将EU ETS配额的24%拨入市场稳定储备等。

欧盟碳边境调节机制的临时协议内容

CBAM旨在平衡欧盟内产品与进口产品的碳排放成本，即进口产品到欧盟的企业，必须购买CBAM配额以支付生产国碳价与欧盟碳排放交易体系（EU ETS）下碳配额价格的差额。与欧盟委员会提出的初版提案相比，本次达成的临时协议有以下关键进展：

CBAM将从 2023年10月1日起适用，并存在2年的过渡期

过渡期内，进口商仅有报告义务。为避免与EU ETS免费配额对欧盟产业产生双重保护，过渡期的长短及 CBAM 的配额购买安排将与 ETS 下免费配额的逐步削减挂钩。

CBAM的适用范围将扩展到涵盖氢产品和一些下游产品

CBAM 将按照委员会的提议涵盖钢铁、水泥、铝、化肥和电力，并扩展到氢气、特定条件下的间接排放、某些前体以及某些下游产品，例如螺钉和螺栓等钢铁制品。需注意的是，当下针对CBAM范围作过分的解读没有太多意义，应以最终的法律文本为准。

CBAM范围可能在过渡期结束前再次扩大

欧盟委员会将在过渡期结束之前再次评估CBAM的范围，并可能会扩大到有机化学品和聚合物等其他有碳泄漏风险的产品类别；总体目标是在2030年计划涵盖ETS 范围下的所有商品。

CBAM将由欧盟委员会主要负责

CBAM的大部分工作将交由欧盟委员会集中处理，以防止企业“Forum Shopping”的行为（“挑选法院”，原意是当事人选择一个最有利的国家或法院去提起诉讼的行为）。委员会将于2027 年底对 CBAM 进行全面审查，包括评估国际气候变化谈判取得的进展，以及对发展中国家、欠发达国家产生的影响等。

中国等发展中国家真的可以承受欧盟碳边境调节机制吗？

需要澄清的是，作为一项应对气候变化的机制，CBAM不只是一项纯粹的税收制度，而是一项税收与激励并存的机制。在欧盟的视角中，对于那些真正进行节能减排的企业来说，CBAM是一项重大的激励机制，因为企业可以利用这一税收制度形成市场上的价格优势。随着免费配额的退出和碳价的攀升，这一优势在中长期会越发明显。

然而，对于中国及广大发展中国家来说，这一看法并不公允。毕竟中国的很多企业还没有建立成熟的温室气体管理体系或进行有效减排；而完成这一工作的成本，再加上中短期购买CBAM配额的直接成本，是中国企业所无法承受的。

CBAM的影响远不只停留在欧盟的这个制度本身。作为一项调节国际贸易的边境机制，其他国家地区很可能会跟随欧盟的步伐，建立自己的“碳关税”机制 —— 实际上我们已经看到一些发达国家地区将边境调节机制或类似的碳关税机制提上议事日程。即使中国建立了对等的边境调节机制，依然会在国际贸易中处于劣势 —— 与“人为”定义的关税制度不同，碳关税制度的基础是有关温室气体排放（与减排）的客观计量；中国、其他发展中国家及其企业在碳排放管理和减排方面的进程，决定了他们的劣势地位。除非有其他制度的干预，这样的优劣势差异甚至会长期存在乃至日益扩大。中国及其他发展中国家可能将不得不通过其他制度和手段来保护自己的产业，而这一过程可能会对现有的国际贸易秩序（如WTO）造成更进一步冲击，加速“去全球化”的进程。

G7国家“气候俱乐部”：与欧盟碳边境调节机制的协同

在欧盟推动建立碳边界调节机制的同时，“气候俱乐部”（Climate Club）作为解决碳泄露问题的另一路径也逐渐引发关注。欧盟认为，气候俱乐部与碳边界调节机制具有创造公平竞争环境、促进国际脱碳的共同高层次目标。但与单方面定义规则的碳边境调节机制不同，气候俱乐部在本质上是多边的，俱乐部中的成员国共同签署关于减少碳排放的协议，降低碳关税壁垒，同时鼓励各国加快采取脱碳措施。在实施手段上，碳边境调节机制扮演着“大棒”的角色，而气候俱乐部为推动实现气候政策方面的国际合作，为成员国持续提供激励。

基于相似的目标与底层逻辑，两者可在一定程度上实现协同发展。气候俱乐部的成员国将享受统一的最低碳价，而非成员国将被征收较高的进口碳关税。由此可见，俱乐部并未在实质上摒弃碳边境碳调节机制的逻辑，而是对其引入并利用，成为加速俱乐部成员国脱碳和吸引更多国家加入的激励措施。

2022年6月28日，G7国家在德国埃尔马（Elmau）举行峰会，首次实现了对“气候俱乐部”这一概念的落地，发布了“关于气候俱乐部的声明”。该声明指出，G7国家拟采用的气候俱乐部更侧重于合作模式，并辅之以多种脱碳手段——成员国可以通过监管、激励投资、碳定价或任何组合措施来推动脱碳进程。其脱碳途径将是一系列措施，而不是明确的碳成本。

在12月13日举行的关于碳边境调节机制的新闻发布会上，欧盟环境委员会（“ENVI”）主席帕斯卡尔·坎芬（Pascal Canfin）则表示，尽管G7国家发起了有关建立气候俱乐部的声明，这些国家并不会因此而不受碳边境调节机制的约束；唯一能实现进口商品免除“碳税”的途径是其在进口时已经支付了相应的碳价。

美国《通胀削减法案》：气候变化大背景下的美欧利益博弈

与欧盟相对，美国于今年8月表决通过了能源与气候相关法案——《通胀削减法案》（Inflation Reduction Act）。该法案预计投资3690亿美元用于遏制气候变化和促进清洁能源使用，以实现到2030年减少40%碳排放的目标，由此成为历史上最大的一笔气候投资。该法案将全面涵盖新能源汽车、光伏、风电、储能、氢能等各个清洁能源相关领域，给予多项政策与税收补贴支持。

美国的这项举措引发了欧盟方面的担忧。欧盟驻华盛顿代表团认为“法案通过政策补贴、税收抵免等手段推动市场扭曲发展，使全球公平竞争的环境发生倾斜，将抗击气候变化的全球目标变为零和游戏”，是“明目张胆的保护主义”。面对美欧之间这一剑拔弩张的局面，今年12月，美国总统拜登在与法国总统马克龙进行国事访问时表示，双方将同意讨论采取切实可行的步骤，以协调各自的做法。然而，鉴于《通胀削减法案》将于明年1月开始实施，在紧迫的时间下，美欧双方能否达成协议或做出让步仍存在不确定性。

美国《通胀削减法案》的出台将对世界贸易格局产生影响，法案中有利于美国本土制造企业的歧视性条款将对境外企业产生负面影响，包括造成供应链的断裂（尤其针对价值链上游企业）、进一步扩大（俄乌冲突导致的）世界能源价格与美国的价差，以及违反WTO规则与关税及贸易总协定的规定等。

中国企业应如何应对

如前所述，包括欧盟、美国等在内的多个国家和地区均已采取措施应对气候变化问题。在欧盟碳边境调节机制下，中国进口商将负有合规乃至纳税的义务，不可能置身事外；美国《通胀削减法案》尤其是有利于美国制造企业的歧视性条款长远将对中国制造业产生巨大影响；G7国家“气候俱乐部”则有可能被滥用，变成针对中国等制造业大国的小圈子“游戏”。

中国作为世界第一出口国，现阶段以制造业为首的行业具有高碳排的特性，欧盟碳边境调节机制等相关气候政策将不可避免的提高我国出口商品的总成本，削减市场竞争力。对于尚未建立成熟温室气体管理体系的企业，未来将面临巨大的财务与经营影响。

面对不断涌现并日渐强劲的相关气候政策，受影响的中国企业应尽早响应。通过监测、报告与核查温室气体排放数据，充分识别企业面临的减排风险与机遇，依此评估基准线情形并设立减排目标，助力后续脱碳战略的制定。具体而言，为应对欧盟碳边境调节机制等带来的挑战：

第一，企业应当识别范围内的产品与供应商，包括审查供应链及海关编码等。

第二，企业应采用监测、报告与核查（MRV）机制，从CBAM的角度分析与评估产品碳足迹。需特别注意的是，考虑到欧盟ETS/CBAM和温室气体核算与管理相关的法律体系相对复杂且技术性较强，企业应选择具有以下资历的顾问来完成这项工作：

具有碳相关工程背景；

具有欧盟核查核证资质以及EU ETS和CDM相关经验；

熟悉欧盟ETS、CBAM和温室气体核算与管理相关法律体系。

第三，企业应评估政策影响下带来的财务及商业影响，并将其视为组织潜在的碳资产与碳负债。

最后，企业应识别与分析组织及价值链上现有的减排机会，应对包括CBAM、美国《通胀削减法案》在内的全球气候政策带来的冲击与影响。