普华永道：国有企业混合所有制改革优秀实践回顾与思考

自2013年中共第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》起，已经接近10年，针对其中混合所有制改革这一关键改革内容，普华永道国企改革服务团队对204家优秀的混改案例1进行分析，总结出混改企业的改革成效、改革经验与特点，并对下阶段改革深化工作提出了思考与建议。

注：服务团队将案例相关的改革成效、重点城市混改情况、混改企业地域分布、行业分布、混改方式、混改后持股比例、改革举措、相关中长期激励方式、员工持股的比例与方式的情况以图表的形式在仪表盘作集中展示。

01 改革优秀实践回顾

东部发达地区是混改前沿阵地，为其他地区提供了学习标杆

标杆案例集中分布于东部经济发达地区及核心城市，得益于较为活跃的民营经济与良好的改革土壤，上海、广州及深圳等地的改革优秀实践更为丰富（见仪表盘中图-2）。中西部地区标杆案例数量偏少，需要加快步伐向改革前沿地区学习（见仪表盘中图-3）。国务院批复的两批区域性国资国企综合改革试验区均有标杆入选，反映出综改政策对促进改革实践的积极作用。但是，部分利好政策密集的城市和地区，如海南自贸港建设、成渝地区双城经济圈建设、中部地区高质量发展等，入选标杆案例偏少，未来应把握政策优势以及结合地区特色，发挥混改积极作用。

改革标杆案例覆盖行业广泛，为各行各类企业深化改革提供了借鉴

改革标杆案例已覆盖《国民经济行业分类》(GB/T4754-2017)20个门类中的13个门类（见仪表盘中图-4）。除住宿和餐饮业、教育、卫生和社会工作之外，标杆案例已全面覆盖国务院国资委监管的重点行业领域，为后续各行各类企业混改提供了重要参考。值得关注的是，“专精特新”类细分领域（如新一代信息技术、节能与新能源汽车、电力装备等行业）出现较多标杆混改案例，充分体现了国有资本通过改革创新发挥对战略新兴产业的引领作用，并为同类企业提供了借鉴学习经验。

股权开放力度较大，但仍存在持续优化空间

相当一部分标杆企业（案例库中占28%）通过深化改革已将国有股权降至相对控股地位（持股比例＜50%），为投资者参与企业治理提供了更加有利的条件。同时，更多的标杆企业（案例库中占72%）在混改后国有股权比例仍保持51%以上，且超过半数案例中国有股权处于绝对控股地位（持股比例≥67%）（图-6），未来仍存进一步优化股权结构，优化多种经济主体参与公司治理的路径。

“引进来”是最受关注的混改路径，“投出去”反向混改有待丰富标杆实践

《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发〔2015〕54号）明确混改包括“投出去”与“引进来”两种形式。优秀实践案例中，“引进来”更受关注，对于国资“投出去”入股非公经济进行资本融合的情形目前缺少系统性的总结和标杆案例披露，后续有待进一步强化政策指引，丰富实践案例。

增资扩股是最主要的“引进来”方式，55%的标杆企业采用了该混改路径（见仪表盘中图-5）。增资扩股能够将投资者资金注入混改企业，为其高质量发展提供资金支持，更容易受到混改企业与国资监管机构的认可。超过27%的标杆企业以合资新设作为混改路径，主要目的是通过新设主体进入新业态、新业务、新赛道。综合采用股权转让、增资扩股、合资新设等混合方式的企业较少，未来企业可加强混改过程的资本运作，充分平衡国有股东与混改主体之间的资金需求，最大化发挥存量股权与增量股权的价值。

多措并举是混改的主流方式，标杆企业普遍能够因企施策而非盲目趋同

为了更好实现改革目标，标杆企业普遍综合运用多种举措实施混改。混改同时配套其他改革举措的企业有179家企业（88%），其中，有137家（77%）企业采用了4种（含）以上的混改举措。除中长期激励机制以外，标杆企业选择的混改举措集中趋势并不显著（见仪表盘中图-7），这表明本轮混改中，标杆企业没有千篇一律地复刻个别举措或机械地跟随政策文件，能够基于自身特点与诉求选取“组合拳”实施改革，充分落实了因企施策原则。

中长期激励在优秀实践中被广泛采用，员工持股备受标杆企业青睐

完善公司治理结构、调整业务布局、完善市场化经营机制以及中长期激励机制改革是标杆企业广泛采用的举措，而中长期激励机制改革应用最多，超过半数的标杆企业（116家）采用了中长期激励机制（见仪表盘中图-7）。其中，有62家标杆企业（占116家企业的53%）实施了员工持股（见仪表盘中图-8）。开展员工持股的企业中，42%的企业开放持股比例集中于5%~20%（见仪表盘中图-9），60%的企业选择了以合伙企业形式搭建持股平台（见仪表盘中图-10）。未来推进混改的过程中，可在满足政策要求的前提下，进一步推广员工持股改革，激发企业活力。

02 思考与建议

回顾过往十年优秀企业实践，混改工作在政策推动和众多国企积极探索下取得了显著成效，但仍有进一步深化、细化和丰富改革实践的空间，普华永道提出以下思考与建议：

国资及国企集团层面应加强分类部署、“以评促改”，主动牵引改革深化

当前越来越多国企将深化改革作为重要战略举措，国企改革作为企业经营发展的必选动作已进入常态化。事前如何指导不同功能定位、不同产业类型、不同发展阶段的企业明确要改什么、怎么改；事中如何完善对改革过程和改革后企业的科学监管；事后如何对改革推进速度、改革深度、改革成效进行评价，实现“以评促改”等，还需要给予更加清晰的政策指引和统一的制度化安排，牵引指导企业常态化推进改革。

各地仍应持续深化改革，扩大改革企业覆盖，巩固改革成效

实施改革的细分行业范围以及改革方式的运用在实践中仍不够全面，且成功的改革实践也往往发生在相对容易改革的环节，针对硬骨头、深水区的改革实践相对较少，一些亟需改革、需要激发改革动力的地方缺乏改革实践，如何激发企业向“难改”、“不好改”的领域探索，还应补充政策助推企业开展实践。

引导社会资本参与改革亟需政策配套

从改革普遍实践来看，引入社会资本加快多种所有制经济融合、激发市场微观主体活力的空间仍相对较大，而过往的政策更侧重于引导国资监管机构与国有企业如何做，对于明确各类社会资本如何主动参与混改，如何积极有效参与治理，如何保护合法权益，以及如何退出等问题，还有赖于建立引导社会资本参与国企改革的政策指引，为社会资本参与国企改革创造更加公平透明的条件与环境。

“以混促创”亟待政策引领

提升创新能力是当前国企改革的重点方向和长期主题，目前在标杆改革实践中缺少系统性梳理和呈现，且国企在创新体系改革方面缺乏相关指引。未来可进一步明确国企创新体系改革的指引，促进国有企业在科技创新、商业模式创新、管理创新等方面建立创新路径、构建创新体系。

回顾过去十年国企改革优秀案例，普华永道发现混合所有制改革在政策推动和众多国企积极探索下取得了显著成效，积累了较多成功经验，国企改革未来将成为常态化工作，同时在强化对混改工作的分类部署和主动牵引、深化重难点部位改革工作、加强对社会资本参与混改的规范和引导、加强对“以混促创”的引领和推动等方面，仍有进一步深化细化政策工具，丰富改革实践的空间。

注释

1. 改革服务团队重点从国务院国资委改革办编写的央企子企业、地方国有企业的案例集，国务院国资委改革办与国务院国资委新闻中心编写的“双百行动”案例集以及国资委2022年公布的“科改示范企业”名单中，选取在推动国企改革方面工作扎实、举措得力、成效显著的204家混改企业进行深入分析。研究样本包含114家央企子企业、90家地方国有企业，各企业在混改方式、股权比例设置、改革举措与激励方式使用等方面采用了不同方式。