罗兰贝格:中国县域经济发展的致胜之道

引言

近日中办国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，县域经济如何发展一时成为众议热点。

郡县治则天下兴，县域发展是实现共同富裕的关键一步

数十年的城镇化在以中心城市为核心的城市群建设上成效卓著，产业体系发达和城市功能完备的城市群体系基本形成。下一步迈向共同富裕，如何实现区域发展的再平衡、城乡发展的再平衡，从而解决贫富差距过大问题，县域经济的良性发展是核心。县域经济发展了，城镇化建设才可持续，才能减缓人口外流，改善城市功能和公共服务的投入产出比。县域产业兴旺了，才能引导农业人口就近转换，改善乡村和生态资源碎片化配置的低效问题。县域财政富余了，才能保障乡村振兴的阶段性投入，留足长期可持续发展的动力。

但同时也要看到，县域经济发展存在一定窗口期。一方面，随着全国统一大市场建设的推进，区域间优势产业的规模效益和跨区拓展必将加速，县域在向中高端产业升级方面将受到更大挑战；另一方面，随着RCEP落实加速，县域经济在承接发达城市产业外溢和产业配套方面，势必要直面与东南亚等区域的竞争，县域需要尽快建立城市群产业协作的竞争优势，抵消海外的成本优势，减少产业链配套环节向海外转移。可以说，县域经济发展正当其时却又时不我待。

科学谋划加快发展，以期列入重点示范是这场县域发展竞争的关键

截至2021年底，中国设有1472个县城和394的县级市[1]。本次政策文件虽带有一定普惠效应，但更明确了资源高效配置、有保有压的发展思路，明确将选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展。政策引导叠加市场机制，势必加快产业资源、人口资源、金融资源等向重点县域流动，县城之间的规模差距将进一步扩大，竞争落后的县城将面临人口流出、资源严控、规模缩小的转型要求。人口与资源配置挂钩，有产业才能留住人口，有人口才有资源推动城镇建设。根据文件要求，三类县城最具潜力，列入重点发展，因此能否因地制宜找准发展方向、对症开方发挥比较优势，成为三类县城中的代表性地区，是本轮政策赋能下脱颖而出的关键。

第一类是都市卫星县城。此类县城的核心优势是距离中心城市近，近水楼台得以承接中心城市的产业溢出和产业链配套，并且因为产业兴旺而积累了较好的人口规模和产业链协作能力。但产业能级总体不高，体现为中小企业多、龙头企业少，要素驱动型企业多、创新驱动型企业少，一般劳动力多、技术型人才少。此类县城面临的核心挑战是产业能不能升级的问题。一方面，中心城市发展新兴产业后，县城还是否具备承接新产业链配套的能力，以保持产业协作的同步升级，融入都市圈不掉队；另一方面，当前低附加值产业集群面临产业转移和要素成本上涨的压力，能否通过升级保住产业集群的规模和效益。尤其是中心城市的卫星县城之间，存在较大程度的同质化竞争挑战，发展态势此消彼长，产业升级能力决定了县城还能不能持续分享中心城市产业发展红利。

第二类是专业功能县城。此类县城的核心优势在于特色产业，或因产业抢位布局或因独特资源禀赋，已经形成了较好的产业基础，产业集群基本成型。这类县城面临的核心挑战是能否最大限度打开优势产业的发展空间。一方面能否通过产业链纵向延伸和横向领域扩张，挖掘更多增长点，持续提升总体规模。另一方面则是在产业新形态、新技术、新模式变化背景下，能否根据市场趋势因时而变保持产业生命力。同时，在双循环和大市场建设背景下，如果能从区域特色高地迈向全国乃至全球特色高地，则发展空间更将全面打开。

第三类是三农富民县城。这类县城往往由于历史沿革或规划要求，以履行农业经济功能为主。此类县城面临的核心挑战是如何实现要素集约化使用问题。因其特点，此类县城往往在劳动力、农业、生态等三大要素上，拥有较大规模的体量，但长期处于碎片化的分散状态，缺乏集约化配置能力，无法发挥潜在的规模效益。亟需准确识别关键要素，找准产业路径并建立匹配的集约化要素配置机制，将要素体量转换为产业动力。同时，注重将富民经济与要素配置结合起来，更重视人均收入的持续提升。

因地制宜点面结合，十策助力三类县城迈上致胜之路

罗兰贝格结合区域产业发展新趋势和丰富的县区经济规划经验，总结提炼县域产业经济发展十策，助力前述三类县城谋定发展路径、抢位资源整合。考虑到三类县城特点各异，十策上形成针对性的组合侧重，同时亦可结合相关领域互为借鉴。

都市卫星县城：深化粘接 借力发展

都市卫星县城，面临的是推动产业能级提升的问题，重点在于深化粘接和借力发展。和谁粘接？不仅是所在城市群的中心城市，还包括与产业领域相关的发达城市。向中心城市借什么？一是借产业，二是借科创，三是借消费。

第1策：新兴产业、协作同步。围绕中心城市新兴产业项目，按供应链需求，同步对接产业链配套企业，形成城市群视角下的新兴产业集群建设同步。围绕中心城市主导产业的科创升级方向，按产业链外溢趋势，同步构建科创资源合作体系和产业技改扶持体系，在产业转移中直接应用新产品技术新设备，实现迁移落地即同步升级。

惠州市博罗县，地处珠三角城市群。早年通过承接珠三角核心区的电子信息、汽车配件等产业外溢，打下较强的供应链制造基础，但近年来，伴随市场消费升级，陷入传统产业效益不高的困境。为扭转发展局面，博罗县以高铁开通融入深圳半小时经济圈[2]为契机，全面对接深圳，发挥相对成本优势，持续追踪深圳高能级项目配套需求，落实“深圳总集、博罗配套”、“深圳研发，博罗制造”、“深圳孵化，博罗加速”等产业合作模式，近年来落地一批高端电子信息、新能源新材料、生命健康等产业落地项目，实现县域经济结构优化更新，发展成为大湾区代表性的百强县。[3]

第2策：科创飞地、借脑升级。无论是人才密度还是科研资源，县城均无法与中心城市相比。通过主动在中心城市设立“科创飞地”，一方面提供给本地企业集中设立研发中心，在地招聘科技人才，合作科研机构；一方面围绕主导产业建立产学研功能平台、推动创新孵化和技改转化，吸收中心城市科创资源为本地产业升级的创新力。[4]

瑞安市是位于浙江温州一个县级市，民营经济发达，其传统优势产业是汽摩零配件业，近年来在温州制造业产业基础再造工程下，瑞安处于向高端汽车零部件产业转型的换挡阵痛期。本土企业提高技术创新实力的意愿很强，但受制于科研院所较少、产业创新人才引进难，企业自主研发较难出成果。为纾解产业困境，瑞安市选择在上海嘉定汽车城设立科创飞地——瑞安市（安亭）飞地创新港，打造一个面向瑞安本土企业在上海的研发集中地。瑞安本土企业以创新港为基地，招聘专业技术研发人员，并与在沪高校开展产学研合作，充分利用上海汽车产业的科创要素优势，开展关键技术攻关，有效破解地区高新技术突破难的问题，成功助力本地产业高端升级。[5]

第3策：汇聚消费、城市进阶。城市功能品质的提升，需要一定规模的需求支撑。当县域人口规模不足时，可通过吸引中心城市的外溢需求支撑城市功能的升级。比如利用生态旅游资源，借力中心城市需求带动相关会展康养、商业消费、交通物流等城市功能建设。而城市功能的升阶，又会增强县城对于人才和产业的吸引力，从而促进中高端制造和生产性服务业的发展。

位于浙江的德清县，地处长三角腹地，历史人文荟萃、生态资源优越；德清充分发挥此番优势，面向上海、杭州的消费客群，实施“接沪融杭”战略，以优惠扶持政策招引国际大项目，培育出以莫干山景区为代表的国际休闲度假目的地、以Discovery公园为代表的户外体育营地、以联合国世界地理信息大会为代表的国际会议举办地等在内的高端服务业经济，快速汇聚人气与名气；借助高端服务业的发展，德清聚焦引进前沿科技创新力量，进一步打造起来以地理信息为特色的数字经济产业，吸引大批地理信息科技人才、国内外地信骨干企业入驻；现代服务业盘活了德清的县域经济，德清也成功入选浙江省现代服务业创新发展区，发展成为中国服务业强县的实践样本。[6]

专业功能县城：一招鲜 吃遍天

专业功能县城，面临的是最大限度打开优势产业发展空间的问题。通过拓展产业辐射空间带动产业规模增长，通过产业链横向和纵向延伸挖掘新增长点，通过新模式新业态应用突破同质化竞争。

第4策：以工业为例，聚焦细分冠军。一般经过数十年的积累，县城优势产业基本已成为区域产业高地，下一步则是考虑伴随统一大市场建设迈向全国高地，伴随中国全球化步伐迈向全球高地，从而以产业辐射空间的扩张，保障经济规模提升。所有的政策获取、产业联盟、科研联合、特色资源汇集等，均应围绕此展开。

以丘陵农机高地湖南双峰县为例，双峰是农业大县，但双峰农机热卖全国。作为湖南粮仓，双峰县粮食播种面积达100多万亩，对农业机械的作业需求旺盛。但由于湖南是山地丘陵地貌，大型机械在本地较难施展工作，而小农机械受到农户的欢迎。双峰县发掘这一细分市场领域的缺口，瞄准“灵巧”机型农机的研发和生产，培育出来一条南方地区小型农机的全产业链条，集聚农机生产及配套企业85家，从业人员3万余人；而后，双峰县又借助一带一路机遇，锁定与地貌条件相似的东南亚及非洲国家，政府出面搭建展销平台，与长沙海关展开合作引入双峰海关工作站简化出关程序，助力双峰农机成功实现出海。最终，以产粮大县著称的双峰，戴上机械制造桂冠乡，发展成为中国知名的“农业机械之乡”。[7]

第5策：以农业为例，拓展六次产业。一般拥有良好农业功能的县城，都会形成一定的农产品加工能力。针对主力农产品可推动加工链纵向延伸，从初加工走向深加工，挖掘更多高附加值的加工产品。针对加工能力可推动加工品种横向延伸，围绕市场需求引导地区种植更多高经济价值品类，扩大种植加工经济规模。同时，产业链横向和纵向延伸，还可以减少再加工和流通环节、增加更多加工品类，缓解市场波动风险和增加农文旅发展机遇。

以河北曲周县为例，曲周在本地植物提取产业中实践产业链纵向提升和横向延伸走向成功。产业链纵向提升上，政府通过对重点企业进行一对一科技帮扶，并鼓励扶持本土龙头企业搭建科研平台开展技术创新，实现从低附加值天然色素提取转向天然香辛料和精油提取，再到保健食品、功能性食品产业的升级，也培育起来以晨光生物为代表的行业龙头企业；横向延伸上，伴随植物提取产业对于原料作物的需求增加，原本不是原料主产地的曲周县，自2013年开始推广高价值作物甜叶菊的种植，龙头企业以订单模式鼓励农民种植，在保证粮食收成前提上，实现农民增收。在曲周，城乡之间形成了“育种、种植—成分提取、加工—终端保健食品”的全产业链闭环。[8]

第6策：以文旅为例，迭代新模式。县城普遍关注如何做大生态文旅，但往往还处于观光游和特色购物阶段，庞大重资产投入却仅仅形成旅游资源的初级包装，缺乏内在价值差异、目标人群差异、传播体系差异，竞争力不强。谁能更快应用文旅文创领域的新模式新业态，结合本地山水人文资源中挖掘或塑造出独特的IP价值、消费组合、传播体系，是文旅产业做大做强的机会所在。[9]

湖南湘西[10]旅游人文资源丰富，是我国知名的观光旅游目的地，包括世界自然遗产张家界风景区、凤凰古城、芙蓉古镇等著名景点。近年来，湘西旅游业陷入旅游ARUP值[11]不高、营销转化流量有限等难题。为纾解旅游业困境，湘西牵手腾讯网游,通过挖掘湘西神秘景色与古镇古风气质，与经典游戏IP《天涯明月刀》进行文旅融合，在张家界、凤凰、芙蓉镇三地复刻游戏实景地，转变传统景点旅游为年轻人更喜欢的旅拍模式，打造成为旅拍圣地；同时腾讯还在湘西植入IP衍生产业生态，落地电竞、音乐等在内的集团新文创产业。通过跨界腾讯新文创，开展系列融合，湘西旅游业在营销模式、客群结构、产业生态等细分层面实现成功焕新。[12]

三农富民县城：化零为整 集约发展

三农富民县城，面临的是如何实现要素集约化发展的问题，主要体现在对劳动力、农业种植资源、生态资源三大要素的整合和使用上。提升劳动力产业技能，以规模化技工供给构建产业招商竞争力。统筹种植资源合作发展，以规模效应提升市场化议价和抗风险能力。推动生态资源集约汇集，化零为整形成块状合作招商和资本募集能力

第7策：劳动力集约，做好职教文章。结合产业发展方向，打造多层级多元化职教体系，构建城市、产业、职业、人才为一体的产教融合共同体，支持劳动力向技能人才转化，汇集返乡技能型人才，以技能型人才的规模化供给塑造产业招商竞争力。以人引产、以产育人、以人兴城。

以重庆永川为例，永川区位于重庆西南角与四川泸州接壤，2006年底撤市（县级市）设区并入重庆。作为山区边陲小城，永川原本没有强势的产业资源，主要依赖煤炭资源进行延伸发展。从2004年起，政府开始谋划建设职教城，将职教产业作为地区战略进行发展，通过做大职教文章，培育了数万名高素质的技能人才，成功吸引了汽车、机器人、智能装备在内的高端产业项目入驻，推动地区产业转型升级、城市人口回流。亮眼成绩也为永川赢得了国家战略支持，纳入成渝地区双城经济圈建设规划，赋予永川建设现代制造业基地和西部职教基地的功能定位，为永川城市进一步发展注入强心力。[13]

第8策：农业集约，聚沙成塔统筹运作。推动农业集约合作发展，推动种植资源集约化配置，引入高效运作的新兴经营主体。推动流通资源集约化配置，全面提升渠道掌控力以扩大价值链利润留存，并增强农产品价格波动应对能力。推动品牌宣传集约化配置，解决碎片化农户的宣传难题，一品成名全县受益，既“赢口碑”又“鼓口袋”。

山东寿光是个典型案例。事实上，山东有两大全国知名蔬菜基地—寿光县和莘县。前者是中国的蔬菜之乡，四海皆知；后者是我国蔬菜面积种植和产量最大的基地，却名声不彰。寿光以大棚种植反季蔬菜技术起家，更善于统筹分散的种植资源合作发展，利用规模优势导入市场化思维，集中在流通体系和品牌塑造上发力，做好“规模化+稀缺性”的文章，形成规模化种植+规模化流通+要素配置能力的合作发展体系，申请了特色农产品地理标志，成功将寿光蔬菜打造成中国蔬菜中最响亮的地域农产品品牌，并且发展成为全国重要的蔬菜集散中心、价格形成中心、信息交流中心和物流配送中心。而莘县蔬菜产业相对分散，导致在议价能力、快速流通等方面难以形成合力，虽总量巨大却无法将更多价值链留存本地。目前莘县已经通过引入腾讯合作，以数字化工具逐步提升农业整体产业链的资源整合。[14]

第9策：生态集约，生态资本化变绿成金。绿水青山如何变成金山银山？化零为整的集约统筹是关键。通过建设“生态银行”或“两山银行”等生态资产交易平台，组建“两山公司”进行专业化整合、市场化的运作，盘活闲置或低效利用的生态资源资产，转化为优质的资产包，从而在生态建设中将“绿水青山”转化为“金山银山”，实现生态产品的规模化增值及生态系统可持续发展。

以江西资溪县为例，该县森林资源丰厚，但经济发展落后，产业结构单一，人口流出较为严重。2020年资溪县组建“资源-资产-资本-资金”转化的综合性工作平台，成立江西首家“两山银行”，将收储的森林资源进行整合提升，成为优质旅游资源资产包，通过评估后向银行融资或包装成项目吸引社会资本用于旅游项目开发建设。通过集中赎买、集中管理、集中经营，促进林业集约化、规模化经营，让森林资源变资产、资产变资本、资本变资金。如今，资溪已形成了以大觉山国家5A级旅游景区为代表的全域旅游发展格局，实现高水平的“靠山吃山”，成功带动县域经济发展。[15]

最后，一切产业经济的发展都离不开良好的营商环境，离不开出色的城市治理能力，但县城在这方面的提升却并非易事，人情社会、人才不足、理念陈旧、编制不够等问题恐非短时间能解决。因此，罗兰贝格的第10策建议，以数字政务实现营商环境的快速提升，真正把发展的平台功能做好。

第10策：数字政务，焕新治理效率。在营商环境方面，县城通过数字政务建设有效提升行政管理的透明度和效率。通过硬性压缩管理事项和办理时间，强化政策执行。通过增加线上办事项，数据多跑路企业少跑路，减少人与人接触办事的界面，一定程度减少因基层公务人员能力和理念问题造成的人为阻碍和效率低下。

某地区通过建设数字政务，实现了“手机一开，说办就办”，做到企业、群众办事像网购一样方便。443项高频特色事项（比如，工商办证、中小学缴费等）搬上线。以企业申请工商程序为例，登录数字政务平台，企业只需提交一次材料，企业开办、变更、注销、换证等业务便可通办，使办事时间缩短80%、提交材料减少80%、纸质证照减少80%。总体评估，政务服务事项平均跑动次数0.129、行政许可事项承诺时限压缩占比92.72%、行政许可事项即办件占比75.06%、行政许可事项零跑动占比88.31%，短时期快速改善行政管理办事效率。

当然，产业经济发展仍只是路径手段，我们最终的发展目标是“人”，是服务于“人的生活更美好”！只有营造出与大都会相比品质不差却更加温情的城市功能，一种不一样而更有亲和力的生活方式，才能让产业引来的“人”“心”真正留下来。在城镇化建设上，更强调空间聚焦发展、人流密度叠加、功能精品致胜，保障回报价值才能吸引基建加码背景下更多资源流入。比如商业，潮经济、体验经济、夜经济、社交经济等线下新业态围绕商业中心融合建设，把小镇青年的消费潜力激发出来；比如医疗，以强专科大康养等差异化发展策略，带动整体医疗水平提升等。

郡县治则天下兴，一个繁荣的县域，将与都市区互补协作，共同构建多层次有弹性的产业结构，保障我国产业链的稳定性和安全性；将成为乡村振兴、共同富裕大格局下真正的稳定器，巩固更多样化、结构更稳定的城镇化体系。徙于郡县，扶摇而上，我们携手共创一个美好的县域未来。

[1]中新网，《县城“突围战”打响》

[2]赣深高铁、广汕高铁、京九高铁

[3]博罗将加速承接深圳产业转

[4]安徽日报：打造科创型飞地，实现两地双赢 

[5]浙江日报：融入长三角瑞安走出加速度

[6]杭州日报，德清打造服务业强县

[7]中新网，创新“与众不同” 抢占东盟非洲市场

[8]法制与社会网，一地生四金 实现精准扶贫

[9]新华网, 新文创提供消费新动能，

[10]湘西，即湖南西部地区，传统上包括今张家界市大部，湘西自治州、怀化市全部，以及邵阳市、常德市的一部分

[11] Average Revenue Per User, 即每用户平均收入,它由一个消费群体消费总额除以群体总人数

[12]腾讯，IP落地湘西

[13]华龙网：产教融合永川样本

[14]腾讯网：寿光和莘县两开花

[15]第一财经：解密资溪“两山银行